慧通綜合報(bào)道:
土改未突破,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革,期待已久,有待出土。這本是一場(chǎng)能令中國(guó)土地市場(chǎng)格局發(fā)生巨變的改革。
9月2日,一則有關(guān)土地制度改革的報(bào)道激起軒然大波。消息稱,中國(guó)將放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),相應(yīng)的政府指導(dǎo)意見已經(jīng)下發(fā),允許18個(gè)省市、28地就集體建設(shè)用地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)進(jìn)行試點(diǎn)。
市場(chǎng)反應(yīng)迅速。第二天,股票市場(chǎng)演繹出一波強(qiáng)勁的“土改股”上漲行情。海南橡膠、輝煌股份、上實(shí)發(fā)展等十只土改概念股漲停。申銀萬(wàn)國(guó)近期在一份研報(bào)中稱,“土改”一旦突破,土地資源價(jià)值將被重估。
市場(chǎng)的熱情不難理解。一旦農(nóng)村集體建設(shè)用地放開流轉(zhuǎn),它就可以不經(jīng)政府征地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,直接入市交易,土地市場(chǎng)的高度壟斷從而被打破,房地產(chǎn)價(jià)格將由市場(chǎng)重新發(fā)現(xiàn)。
這項(xiàng)改革的地方試點(diǎn),十余年前其實(shí)即已啟動(dòng)。至2008年十七屆三中全會(huì),明確“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性項(xiàng)目”不再征地,并確定了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革方向。政策何時(shí)落地,則久為市場(chǎng)所期。
未曾料到,冰火兩重天。兩天后,9月4日,土地主管部門國(guó)土資源部發(fā)布“辟謠”信息稱,相關(guān)文件仍在調(diào)整完善中。據(jù)財(cái)新記者從國(guó)土部相關(guān)人士處了解,上述改革存在激烈爭(zhēng)議,并未下發(fā)文件,且擬議中的方案恐怕會(huì)令不少人失望。
此方案設(shè)計(jì)多年,國(guó)土部幾易其稿,難獲共識(shí),進(jìn)展不如預(yù)期。為求方案盡快付諸實(shí)施,國(guó)土部2013年1月份作出了較大思路調(diào)整,即在不突破現(xiàn)有法律框架的前提下,再進(jìn)行新一輪“經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”并發(fā)布指導(dǎo)意見,試點(diǎn)期限將至2015年。這說(shuō)明,全國(guó)層面的集體土地入市交易管理辦法并未形成。
“城市化”的號(hào)角聲聲召喚,醞釀了十余年的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革,卻仍然徘徊在十字路口。
“步子不夠大”
受限于現(xiàn)有法律,全國(guó)性的流轉(zhuǎn)管理辦法始終難以出臺(tái)
《憲法》規(guī)定,中國(guó)土地以城鄉(xiāng)劃界,城市的土地屬于國(guó)有,農(nóng)村的土地屬集體所有。
后者按其用途,又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地,不可隨意改變性質(zhì)。無(wú)論是村集體組織還是農(nóng)民個(gè)人,都無(wú)權(quán)自行買賣集體土地。農(nóng)地被國(guó)家征用為國(guó)有建設(shè)用地后,才能在城市土地市場(chǎng)交易,用途也可由此改變。
由于這種制度安排,農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值長(zhǎng)期被低估,地方政府售賣土地所獲高額利潤(rùn)則催生了 “以地生財(cái)”的發(fā)展模式。“土地財(cái)政”愈演愈烈。
各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題日積月累。打破建設(shè)用地城鄉(xiāng)之別,實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”,放行集體建設(shè)用地不經(jīng)征地直接入市,被視為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一劑良藥。倘如此,高昂的征地成本可借此“軟著陸”;農(nóng)民能夠以土地所有者身份分享城市化紅利;各地因“血拆”而積累的巨大社會(huì)矛盾也將得以緩解。
可是,調(diào)整中的國(guó)土部“土改”方案難解現(xiàn)實(shí)之渴。由于與法律相抵觸,集體建設(shè)用地直接轉(zhuǎn)讓、出租等“入市”方式不再被提及,而代之為“以經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng),以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)等引致的轉(zhuǎn)移等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)”。且試點(diǎn)范圍也遵循十七屆三中全會(huì)口徑,僅限定于城鎮(zhèn)規(guī)劃圈之外。新試點(diǎn)將著重于探索合法流轉(zhuǎn)方式的流轉(zhuǎn)主體、運(yùn)作方式、權(quán)益保障、內(nèi)部管理等內(nèi)容。國(guó)土部希望這一批試點(diǎn)可以形成現(xiàn)實(shí)政策成果。
許多專家評(píng)價(jià)認(rèn)為,新試點(diǎn)的操作辦法只是對(duì)《土地管理法》已有空間的細(xì)化,與過(guò)往小規(guī)模試點(diǎn)相比,業(yè)內(nèi)人士委婉批評(píng),“步子不夠大”。
早在1998年《土地管理法》第二次修訂的時(shí)候,國(guó)土資源部等部門便反復(fù)考慮是否將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)容納入,但最終選擇穩(wěn)妥地“先試點(diǎn)、再總結(jié)”。
至2008年啟動(dòng)至今仍在進(jìn)行的新一輪《土地管理法》第四次修訂,也未能將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化。受限于現(xiàn)有法律,全國(guó)性的流轉(zhuǎn)管理辦法始終難以出臺(tái)。
在嚴(yán)格的規(guī)劃和用途管制前提下,放開土地自由交易是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。在中國(guó),政策層面的停滯并未擋住民間自發(fā)嘗試的腳步。一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用集體土地自建城鎮(zhèn),各地更有難以計(jì)數(shù)的“小產(chǎn)權(quán)房”拔地而起;如果不能將其納入法治化的管理軌道,重重隱患遲早將被引爆。
全國(guó)層面政策推進(jìn)困難,顯示各決策部門及其內(nèi)部分歧仍然巨大。距十八屆三中全會(huì)召開僅有兩月,此度能否凝聚共識(shí),作出更大膽的決策,助推集體建設(shè)用地開閘入市,關(guān)系到中國(guó)下一步發(fā)展大計(jì)。
被禁錮的土地
隨著土地增值、農(nóng)民權(quán)利意識(shí)覺醒,征地矛盾也全面激化
中國(guó)農(nóng)地改革中,最為敏感的是農(nóng)村集體建設(shè)用地。
中國(guó)有約2.7億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地,約為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2.5倍,主要用于農(nóng)村的宅基地、農(nóng)村公益性設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施等用途。除去自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或以土地入股、聯(lián)營(yíng)辦企外的用途,如果要投入非農(nóng)建設(shè),必須被征為國(guó)有。
如果放行集體建設(shè)用地入市,意味著必然縮減政府征地權(quán)限。所謂“征地”,雖然法律規(guī)定是“國(guó)家為了公共利益的需要”,但其范疇界定模糊。并且,由于法律上“城市土地屬于國(guó)有”的規(guī)定,即便是商業(yè)用途的需求,政府也有權(quán)以最高不過(guò)原用途年產(chǎn)值30倍的價(jià)格,從農(nóng)村強(qiáng)制性拿走土地。
2012年,中國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地900多萬(wàn)畝。據(jù)有關(guān)專家計(jì)算,如果城鎮(zhèn)化每年推進(jìn)1個(gè)百分點(diǎn),新增建設(shè)用地至少在1000萬(wàn)畝。這些土地如果繼續(xù)以現(xiàn)有方式征收,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本,尤其是社會(huì)成本非常高昂。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英指出,一些人士認(rèn)為,目前這套靠政府征用土地、政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)獨(dú)家出讓的土地制度,是維持中國(guó)低成本城市化的最大的制度優(yōu)勢(shì),但近年來(lái)實(shí)際情況已經(jīng)發(fā)生變化。“我們算的結(jié)果,2008年-2011年征地和拆遷的成本,已經(jīng)占到了整個(gè)土地出讓收入的一半以上。” 劉守英說(shuō)。
隨著土地增值、農(nóng)民權(quán)利意識(shí)覺醒,征地矛盾也全面激化。2011年,征地拆遷引發(fā)的群體性事件占當(dāng)年群體性事件一半左右。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì),群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%,每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右。
與此同時(shí),土地利用效率極為低下。大量集體土地以非市場(chǎng)價(jià)格被征收,又以非市場(chǎng)價(jià)格出讓或直接劃撥??臻e宅基地、存量原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等集體建設(shè)用地難以被盤活,非法入市的集體土地又多是低水平建設(shè),缺乏科學(xué)規(guī)劃。
在2000年-2010年間,全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%,遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口45.9%的增速。同時(shí),在農(nóng)村人口大量減少1.37億時(shí),農(nóng)村建設(shè)用地的總量不減反增。
如此粗放的土地利用模式顯然難以為繼,又必然和耕地保護(hù)造成嚴(yán)重沖突。許多學(xué)者都指出,在新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下,要實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”保障農(nóng)民利益目標(biāo)、提高土地集約程度、保障城市發(fā)展,必須從根本上推進(jìn)征地改革,縮小并明確界定為“公共利益”而征地的范疇,同時(shí)讓農(nóng)民以土地所有者身份參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化,將被禁錮的集體建設(shè)用地釋放出來(lái),讓市場(chǎng)之手來(lái)協(xié)調(diào)土地資源的配置。
為盤活土地資源,一些地方政府也主動(dòng)求變。
廣東即是走在前列的試水者,但迄今為止,改革推進(jìn)比較艱難。
由于沒有上位法支持、缺乏配套改革,地方自發(fā)試點(diǎn)屢碰瓶頸,惟有小心翼翼低調(diào)進(jìn)行,更未能全面推進(jìn)。
試點(diǎn)曲折
早在上世紀(jì)90年代末,全國(guó)層面的改革便已提上日程,決策層計(jì)劃借《土地管理法》第二次修訂之機(jī),納入征地改革內(nèi)容,同時(shí)放行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),但最終流產(chǎn)
早在上世紀(jì)90年代,隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展以及大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制,集體土地的民間流轉(zhuǎn)和現(xiàn)有法律沖突就浮出水面。
1998年,全國(guó)層面的改革提上日程。當(dāng)時(shí),決策層有意計(jì)劃借《土地管理法》第二次修訂之機(jī),納入征地改革內(nèi)容,同時(shí)放行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。
這是一個(gè)革命性的改革,但最終還是流產(chǎn)。個(gè)中原因,主要在于決策者“怕亂”。
1999年,在蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)動(dòng)員大會(huì)上,時(shí)任國(guó)土部政策法規(guī)司司長(zhǎng)、現(xiàn)任國(guó)務(wù)院法制辦副主任甘藏春公開透露,《土地管理法》修訂時(shí),考慮到?jīng)]有試點(diǎn)、沒有成功經(jīng)驗(yàn);擔(dān)心沖擊國(guó)有土地市場(chǎng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部趁機(jī)中飽私囊等,最終集體土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容全部被砍掉。
經(jīng)修訂的法律頒布后,時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦主任楊景宇去地方調(diào)研,回來(lái)找到甘藏春,認(rèn)為集體土地流轉(zhuǎn)問題還是要研究,“光堵是堵不住的”。
1999年底,甘藏春赴安徽蕪湖調(diào)研,和當(dāng)?shù)剡_(dá)成共識(shí),決定開展國(guó)家級(jí)試點(diǎn)。蕪湖因而成為國(guó)土部正式批復(fù)的第一個(gè)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。
以試點(diǎn)探索求突破的思路由此確立,為修法和制定全國(guó)層面操作辦法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
此前,江蘇蘇州、浙江湖州、福建古田、河南安陽(yáng)等地也在國(guó)土部同意或默許下進(jìn)行自發(fā)探索。蕪湖之后,試點(diǎn)繼續(xù)推行,國(guó)土部又在廣東、浙江、江蘇、上海等多地布局,和部分省份還簽訂了部省合作協(xié)議。
國(guó)土部的數(shù)據(jù)顯示,十余年來(lái),包括增減掛鉤的試點(diǎn)在內(nèi),一共有22個(gè)省承擔(dān)了探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑的任務(wù)。其中安徽、廣東以省政府文件方式在全省推行,且步子較大,不設(shè)城鎮(zhèn)區(qū)外限制。安徽省還明確稱,合法獲得的宅基地可流轉(zhuǎn)。國(guó)土部也曾批復(fù)蘇州在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)全面實(shí)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。
不過(guò),這些試點(diǎn)都有一個(gè)門檻:不可流轉(zhuǎn)用作商品房開發(fā)。一些地方探索時(shí)仍十分謹(jǐn)慎。特別是在占集體建設(shè)用地主體的宅基地方面,受限于法律和高層態(tài)度,步伐邁得很小。
如深圳的試點(diǎn),未敢將流轉(zhuǎn)突破鎮(zhèn)域范圍;廣東將宅基地排除在流轉(zhuǎn)范圍外,更未有地方試點(diǎn)方案明確提出,允許城里人去農(nóng)村買房。在關(guān)鍵問題上,地方試點(diǎn)往往模糊或變通處理。
在后來(lái)的總結(jié)中,國(guó)土部認(rèn)為流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)并不理想。據(jù)分析,原因在于沒有法律保護(hù)和支持,流入土地方權(quán)益難以得到有效保護(hù),土地也難以用于抵押融資。
一些企業(yè)尤其是大企業(yè)并不愿意使用集體建設(shè)用地。土地市場(chǎng)難以持續(xù)活躍,一些早期試點(diǎn)流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步萎縮,早年辦理了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)手續(xù)的企業(yè),為便于融資和合作經(jīng)營(yíng),很多要求轉(zhuǎn)為國(guó)有。部省合作協(xié)議中有流轉(zhuǎn)內(nèi)容的14個(gè)?。▍^(qū)、市)雖確定了試點(diǎn)單位,但數(shù)量較少,且一些試點(diǎn)市縣沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。廣東、安徽雖在全省范圍內(nèi)推行流轉(zhuǎn)工作,但因融資難等原因,進(jìn)展也不理想。
同時(shí),因缺乏相應(yīng)稅費(fèi)制度配套,一些地方試點(diǎn)積極性并不高。對(duì)此,一位接近國(guó)土部的專家說(shuō),國(guó)土部通常會(huì)以土地規(guī)劃動(dòng)態(tài)修編等與地方交換。但地方政府同意試點(diǎn)后,往往“只揀喜歡的果子吃”,只確定很少的試點(diǎn)縣市,且經(jīng)常沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。特別是十七屆三中全會(huì)后,以縮小征地范圍為主要目的的改革探索,未能得到試點(diǎn)城市的支持和認(rèn)同。