慧通綜合報道：

此前媒體廣泛報道了土地改革有望成為十八屆三中全會的重頭戲，其中宅基地的流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制可謂重要一環(huán)。

國土資源部日前發(fā)布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）》（征求意見稿）（下稱“草案”），提出農(nóng)村閑置宅基地實行自愿有償退出。集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)有穩(wěn)定的其他居住條件的宅基地使用權(quán)人申請，采取置換、獎勵、補(bǔ)助或者城鎮(zhèn)購房補(bǔ)貼等方式協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地。

共青團(tuán)陜西省委農(nóng)工部部長魏延安對記者表示：“‘自愿有償退出’相關(guān)規(guī)范文件的出臺有望使有償流轉(zhuǎn)、互換和轉(zhuǎn)讓，這一現(xiàn)實存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象公開化、走上前臺。”但不少專家亦表達(dá)了對于農(nóng)民“退出”意愿的憂慮。

空閑宅基地不斷擴(kuò)大

自從新一屆政府掌舵后，新型城鎮(zhèn)化被賦予擴(kuò)大內(nèi)需、經(jīng)濟(jì)抓手的重要地位，成為中國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的最大潛力。處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段的中國，城鎮(zhèn)化率也保持至少1個百分點的年增速。2012年比上年提高1.3個百分點，接近1700萬人口進(jìn)城。

事實上，每年即使只有1%的人口涌入城市，也有超過1300萬人之多。此時，宅基地閑置的問題也隨之凸顯。

由于缺乏完善的退出機(jī)制，再加上城市為其提供的基本的公共服務(wù)不足，對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民來說，雖然“被城鎮(zhèn)化”，但是仍然不愿意放棄農(nóng)村的土地，這其中包括農(nóng)地和宅基地。于是，在我國許多農(nóng)村地區(qū)都不同程度地出現(xiàn)了“空心村”。

據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村宅基地10%～20%是閑置的，部分地區(qū)閑置率甚至高達(dá)30%。

盡管《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是，現(xiàn)實情況并不盡如人意。“一戶多宅”的情況并不鮮見。

這導(dǎo)致土地資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)國土部的數(shù)據(jù)，1997年~2007年間，我國農(nóng)村人口減少了13%，而村莊用地卻增長了約4%，呈人減地增的逆向發(fā)展趨勢，人均用地高達(dá)229平方米。

有學(xué)者表示，這其中的主要原因是缺乏宅基地流轉(zhuǎn)市場，宅基地?zé)o法有效退出。還有就是“62條”中有“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”的表述，使得農(nóng)民也不愿意放棄宅基地。

此外，多位官方人士也表示，事實上，部分農(nóng)村閑置宅基地并沒有閑置，特別是在城市郊區(qū)，多是以小產(chǎn)權(quán)房的形式存在。

由于我國土地制度實行二元所有制，1999年國辦下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，就明令禁止農(nóng)民住宅向城市居民出售、禁止城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。小產(chǎn)權(quán)房也處于不合法的尷尬狀態(tài)。

不過，這并不能阻擋交易市場的存在，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)接合部。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，在這些地方，農(nóng)村宅基地通過房屋買賣、出租、抵押變相流轉(zhuǎn)已是普遍現(xiàn)象，形成了自發(fā)的隱形市場，流轉(zhuǎn)的宅基地占比在10%~40%之間。

地方先行先試

本已緊張的土地資源，再加上嚴(yán)重浪費的客觀現(xiàn)實，令如何節(jié)約利用土地被擺上議程。

2008年政府工作報告指出，建設(shè)用地包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，要控制增量、盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度。

近年來，國土部牽頭的調(diào)研組在多次多地調(diào)研后，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)的宅基地閑置、非法流轉(zhuǎn)等情況普遍存在。今年6月，據(jù)媒體報道，宅基地制度改革試點已經(jīng)被列入了國土部2013年將要開展的重要工作之一。“一方面，可以通過此項工作去盤活閑置的宅基地；另一方面，也可以規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)。”

不過，地方已經(jīng)開始推進(jìn)。根據(jù)記者梳理，廣東近期提出，允許農(nóng)村宅基地在本鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。浙江溫州則出臺《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，從10月1日起，明確12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開交易。農(nóng)屋從村級交易擴(kuò)展到縣域交易，同時允許宅基地在非城鎮(zhèn)戶籍中流轉(zhuǎn)，這突破了集體產(chǎn)權(quán)的限制，可以在更大范圍進(jìn)行交易。

10月初，河北國土資源廳等四部門發(fā)出《關(guān)于利用土地資金政策支持農(nóng)村面貌改造提升行動的意見》提出，農(nóng)村閑置宅基地和其他村莊建設(shè)用地，按照村莊規(guī)劃需要復(fù)墾為農(nóng)用地的，可納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理。

國研中心戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)研究室主任劉云中對媒體表示，今年以來地方試點已經(jīng)加快。目前最主要的試點模式是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地恢復(fù)為耕地，騰出一定的建設(shè)用地指標(biāo)，以換取等量城市建設(shè)用地。

未來改革方向

針對下一步土地改革的方向，此前有知情人士向記者透露，包括林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)在內(nèi)的“三權(quán)”將可以進(jìn)行抵押融資。隨著提出將集體土地入市交易作為改革突破口之一的國研中心“383”改革方案的公開，市場對土地制度改革也給予了相當(dāng)?shù)念A(yù)期。

其中，“383”改革方案提出，在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。

該報告雖然僅供決策層參考，是否會在三中全會報告中體現(xiàn)出來尚不得而知。但是，多位學(xué)者均對記者表示，這份報告所提及的總體方向是對的，也是大勢所趨。

在中央政府的大力推行下，目前，農(nóng)村承包地、宅基地的確權(quán)工作正在各地開展。今年“一號文件”提出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

“確權(quán)之后怎么辦呢？下一步就應(yīng)該是流通。如抵押融資、公平交易等。”魏延安認(rèn)為。那么“自愿有償退出”的平臺以及農(nóng)村空置宅基地的騰退機(jī)制的建立，一方面，能夠規(guī)范本已經(jīng)存在的市場需求，更為重要的是，推進(jìn)未來統(tǒng)一土地市場的建立。

山東琴島律師事務(wù)所副主任馬國立建議，宅基地退出的價格該如何確定，具體的方案如何制定，應(yīng)該根據(jù)各地實際情況確定，不好統(tǒng)一。

宅基地從村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，到可以自愿有償退出，魏延安認(rèn)為，這是一個進(jìn)步。不過不應(yīng)對政策本身抱有多大預(yù)期。即使是有償退出，農(nóng)民也無法從交易中獲得預(yù)期補(bǔ)償。只能從一定程度上，緩解其生活壓力。

更何況還要考慮農(nóng)民的退出意愿。魏延安表示，面對高房價、高物價，農(nóng)民工是否有能力落戶是更為重要的一個考慮要素。如果二者都不兼?zhèn)?，那么有償退出機(jī)制，尤其在自愿的基礎(chǔ)上是難以實現(xiàn)的。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員張翼在研究中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意將自己的戶口“非農(nóng)化”。其中的主要原因，在于想保留承包地和宅基地，在于對城市生活成本與高房價的擔(dān)心。

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