慧通綜合報道:
出于對農(nóng)民利益、地方阻力等因素的顧慮,中央對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)始終踟躕。雖然在廣泛征求意見,并有意在全國展開試點(diǎn),但消息人士稱“十八屆三中全會上土地制度變革尚難破局”。
“全國矚目的十八屆三中全會并不會在土地制度變革上‘著墨’,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)暫時也不會推廣到全國。”9月10日,接近政策制定層面的官員對中國房地產(chǎn)報記者表示。
記者獨(dú)家獲悉,此前被媒體廣泛報道的下發(fā)至18個省市的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》),實(shí)際上仍處于征求意見階段。據(jù)國土資源部(以下簡稱“國土部”)內(nèi)部人士透露,該文件的內(nèi)容將主要集中在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提條件、流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)形式、用地來源、退出機(jī)制等。其中,最大的亮點(diǎn)在于,宅基地流轉(zhuǎn)將采取單獨(dú)列項的形式。
“中央層面擔(dān)心集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會造成農(nóng)民大量失地,形成社會的不穩(wěn)定因素,因此國務(wù)院方面一直未對土地流轉(zhuǎn)有過明確表態(tài);另一方面,若集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn),勢必破壞地方政府壟斷土地的平臺,各地反對聲音比較強(qiáng)烈。”國土部內(nèi)部人士對中國房地產(chǎn)報記者透露。
不徹底的改革
知情人士透露,未來數(shù)月,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等可能進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。其中,一些東部城市可能會被納入試點(diǎn)。“擴(kuò)大試點(diǎn)”有可能成為土地制度改革突破口,進(jìn)而帶動制度破局。
農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)早已在蘇州(樓盤)、蕪湖(樓盤)、昆山(樓盤)、深圳(樓盤)、重慶(樓盤)等城市試點(diǎn),但目前并未推廣到全國。接近政策制定層面的官員對中國房地產(chǎn)報記者表示,目前改革思路執(zhí)行的仍將是城鄉(xiāng)增減掛鉤制度,該制度已被稱為“不徹底的改革”。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文的表態(tài)反映了中央層面一直以來的顧慮,即土地流轉(zhuǎn)會造成土地過度流向富裕階層,最終傷害到農(nóng)民。因此,國土部目前在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)征求意見的一個重點(diǎn)就是集體土地流轉(zhuǎn)以后的管理和服務(wù),以全力保障農(nóng)民的利益。
2010年,國家土地督察北京局委托國土資源部土地整理中心調(diào)研宅基地流轉(zhuǎn)情況,得到的數(shù)據(jù)顯示:2001~2010年,農(nóng)村提供了7000萬畝的集體建設(shè)用地,農(nóng)用地6000萬畝,耕地3.7萬畝,城鎮(zhèn)建設(shè)用地由5.4萬畝上升到8.2萬畝地,北京城鎮(zhèn)建設(shè)用地已經(jīng)占到1/3,農(nóng)民土地則減少到2/3。
“這樣的情況在全國比比皆是,大規(guī)模地用地讓農(nóng)村土地越來越稀少,城鄉(xiāng)矛盾越來越突出。”北京京鼎律師事務(wù)所杜兆勇表示,這樣的情況把經(jīng)營性用地逼到了“邊緣”,“必須進(jìn)行流轉(zhuǎn)。”
今年4月,國土部印發(fā)了《保發(fā)展保紅線工程2013年行動方案》,明確提出將在今年探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)。隨后,國土部一直把《指導(dǎo)意見》的制定作為今年工作的重點(diǎn)內(nèi)容。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)踟躕雖然,新土改破局仍有待時日,但在接受中國房地產(chǎn)報采訪時,一位國土部官員明確了未來集體用地改革的方向——推動農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán),將成為未來土改的綱領(lǐng)性原則。
目前,國土部的土地流轉(zhuǎn)思路將不再采取突破現(xiàn)行法律的轉(zhuǎn)讓、出租等方式,而是在法律框架內(nèi),探索以經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營,以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)等引致的轉(zhuǎn)移等合法流轉(zhuǎn)方式,且范圍限定于城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,《指導(dǎo)意見》主要圍繞著集體建設(shè)用地的前提、流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)形式、用地來源、退出機(jī)制等,而宅基地流轉(zhuǎn)采取單獨(dú)列項的形式,農(nóng)村公益性用地不能流轉(zhuǎn)。
“流轉(zhuǎn)的利潤分配比例要傾向于農(nóng)民,而村集體、地方政府、中央政府等只能收取少許公共服務(wù)費(fèi)用,同時土地流轉(zhuǎn)中是否有增值稅也是討論重點(diǎn),因?yàn)閾?dān)心會損害農(nóng)民的利益。”上述國土部內(nèi)部人士告訴記者。
三中全會定框架
上述人士表示,盡管集體土地流轉(zhuǎn)勢在必行,但十八屆三中全會可能只會形成一個框架性的思路,還需要等各地的試點(diǎn)成熟后,由下而上地推動改革。
相較于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的難產(chǎn),農(nóng)用地流轉(zhuǎn)在2013年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了重大突破。
目前我國農(nóng)村用地主要分為農(nóng)用地、未定用地、建設(shè)用地,根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,農(nóng)用地在符合規(guī)劃、不改變土地性質(zhì)的情況下,可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。據(jù)本報記者獲悉,為確保農(nóng)用地流轉(zhuǎn)順利,國土部已經(jīng)著手組織起草《土地管理法》,對土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容和限制等做出具體規(guī)定,并且已經(jīng)上報到國務(wù)院,正在等待國務(wù)院的回復(fù)。
“雖然國家已經(jīng)出臺了《物權(quán)法》,但只規(guī)定了少數(shù)幾種,沒有也不可能一一作出具體規(guī)定。《土地管理法》仍在修訂中,而《土地管理法》的出臺將保護(hù)土地的物權(quán),從而為土地流轉(zhuǎn)提供法律保障。”國土部法律中心副主任佟紹偉在接受中國房地產(chǎn)報記者采訪時表示。
“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是法律允許的。所以在北京一些郊區(qū),可承包某塊土地的經(jīng)營權(quán),然后建設(shè)魚塘、從事漁業(yè)生產(chǎn)等,取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)地流轉(zhuǎn),只有在得到相關(guān)部門的批復(fù),同時也符合土地利用規(guī)劃的前提下才能實(shí)行。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成功后,農(nóng)地用途是監(jiān)督的關(guān)鍵所在。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理系主任朱道林告訴記者。
由于中央對于“家庭農(nóng)場”的重視,“農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地入市將成為十八屆三中全會的關(guān)注點(diǎn)之一,因?yàn)橐l(fā)展家庭農(nóng)場,就需要外部資金,如果在一個村子里面流轉(zhuǎn)的話,資金還是在這個村子里面,不能有效地流動起來。目前江蘇、浙江、廣東等省份在這一地區(qū)取得了較大的成就。”上述國土部內(nèi)部人士表示。
“由于各地情況不同,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)不會一刀切,而是走自下而上的改革路徑,將由地方試點(diǎn)突破來推動土地流轉(zhuǎn)的全面推開。”在接受中國房地產(chǎn)報記者采訪時,中國人民大學(xué)土地資源管理系教授嚴(yán)金明表示。
新土改難破局
在《指導(dǎo)意見》征求意見時,被媒體誤報為“該文件已下發(fā),并將在河北、遼寧、吉林等18省市,選擇28個試點(diǎn)市縣,啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。”
國土部人士對中國房地產(chǎn)報記者透露,河北、遼寧、吉林等18省市正在申請的是城鄉(xiāng)“同地同價”的試點(diǎn)。
但由于各方面的謹(jǐn)慎姿態(tài),大家熱議的新土改,并不會在十八屆三中全會破局。
“十八屆三中全會最大的重點(diǎn)還是戶籍制度,而不是土地制度改革,所以土地制度改革在2013年并不會有特別大的突破。”該人士表示,在《土地管理法》修訂何時完成尚未可知的情況下,土地改革只會提出一個框架性思路,具體的方案可能還是有賴各地逐步探索,試點(diǎn)較為成熟后才能形成。
“廣東的土地流轉(zhuǎn)模式是中央比較肯定的,而且也確實(shí)解決了部分用地難題,但眼下在全國推廣仍然不具可能性。”該人士表示。
在新型城鎮(zhèn)化的大旗下,土地制度改革不僅與戶籍制度改革一起,被認(rèn)為是必須的配套改革,更被認(rèn)為是新一輪改革紅利的重要一環(huán)。而近兩年國土部在全國大力推動農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證,不少人也將之理解為未來集體土地流轉(zhuǎn)的重要準(zhǔn)備之一。
雖然,新土改破局仍有待時日,但在接受中國房地產(chǎn)報采訪時,上述國土部官員明確了未來集體用地改革的方向——推動農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán),將成為未來土改的綱領(lǐng)性原則。
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