慧通綜合報道：

 “剛剛結(jié)束的十八屆三中全會中提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這是土改的新方向。”11月13日，曾參與國務(wù)院法制辦征地制度改革方案征求意見的北京市京鼎律師事務(wù)所律師杜兆勇在接受記者采訪時表示，土地制度改革向來是中國所有改革的核心所在，攸關(guān)國運興衰。

“這句話，十七屆三中全會也說了，這次重提強調(diào)的應(yīng)該是今后如何落實的問題。”據(jù)杜兆勇分析，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，會使土地利益分配格局發(fā)生巨大的變化。

“中國的改革開放每每向前走的關(guān)鍵一步，都是從農(nóng)村開始的，這次也不例外。”亞太城市房地產(chǎn)研究院院長謝逸楓表示，這次三中全會為農(nóng)地進入市場從而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場指明了方向。

再提城鄉(xiāng)統(tǒng)一
農(nóng)村是中國改革的起點，也是難點。

土地改革包括方方面面的內(nèi)容，比如土地稅收制度改革、土地產(chǎn)權(quán)制度改革、土地使用制度的改革等。這其中，土地制度、糧食安全、城鄉(xiāng)一體化等議題，尤其受關(guān)注。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任朱道林對記者表示，土地始終是核心，它關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模、農(nóng)民財產(chǎn)性收入的多寡，還影響城市的發(fā)展。

“雖然允許土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是共識，但是規(guī)模經(jīng)營能做多大？土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度之間的關(guān)系如何處理？”杜兆勇認(rèn)為，這些問題目前各方仍然爭論激烈。他表示，到底實行一種加速推進城鎮(zhèn)化、促進土地規(guī)模集中的政策，還是穩(wěn)步推進，無論采取哪種傾向的政策，都可能會承受壓力。

據(jù)杜兆勇介紹，十七屆三中全會提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，與國有土地享有平等權(quán)益，但這些年落實得并不好。

“這次提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，其實質(zhì)上是建立‘同地同權(quán)同價’的土地市場。”朱道林認(rèn)為，破除城鄉(xiāng)二元制，釋放土地改革的紅利。在中國，土地制度是一項根本制度，涉及幾億民眾的切身利益，改革意味著重新劃分利益。

杜兆勇隨后判斷，未來土地供應(yīng)或從“單一”變成“雙軌”，除了國有土地能入市外，還包括農(nóng)地入市，但這項改革需要巨大的推進力，需要繼續(xù)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系、健全我國土地稅法和打破地方政府壟斷土地市場。“有了明確的方向還只是第一步，仍需可操作性措施。”杜兆勇說。

據(jù)悉，國土部很早前就在蕪湖、蘇州、湖州、順德等地開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，但效果仍不明朗。2013年中央一號文件指出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。

北京大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長陳國強表示，農(nóng)村集體土地的主要問題不是入市問題，而是在保證其權(quán)利的基礎(chǔ)上，對其用途要有嚴(yán)格限定。

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，逐步形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的土地價格形成機制。

集體土地入市
與上一屆三中全會相比，對“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”十八屆三中全會刪除了“逐步”二字，足以影響市場預(yù)期。現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)民的宅基地既不能抵押，也不能出售給本村以外的人。

不過近年來，一些地方紛紛進行集體土地流轉(zhuǎn)試點，不少農(nóng)民期待有朝一日，自己承包的土地能夠和城市的土地一樣同權(quán)同價。在十八屆三中全會后，他們的理由更充足：農(nóng)民需要獲得自己的財產(chǎn)性收入，地方政府不應(yīng)當(dāng)壟斷土地。

集體土地入市最直接的反對力量來自地方政府。此前，地方政府掌控了所有集體土地變?yōu)閲型恋氐那?，通過壟斷這個市場，賺取土地差價。2012年，政府的土地出讓金收入高達2.69萬億元。

“集體土地一旦入市后，地方政府的土地收益必將大幅縮水。”杜兆勇說，不論過去還是現(xiàn)在，當(dāng)然也包括今后，城鄉(xiāng)問題始終都是一個重點問題。“經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)村的面貌有了相當(dāng)?shù)母挠^，但城鄉(xiāng)差別依然巨大。”北大教授張千帆認(rèn)為，本屆三中全會之后，集體土地流轉(zhuǎn)有望加快推進，“同地同權(quán)”成為新土改的動力。

不過，農(nóng)村集體土地入市也引起了不少人的憂慮，他們擔(dān)心此舉可能會沖擊18億畝的耕地紅線。“如何推進農(nóng)村和城市的房地產(chǎn)市場一體化建設(shè)，如何做到既提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，又能推進中國的城鎮(zhèn)化進程，這才是問題的關(guān)鍵。”張千帆認(rèn)為。

中國土地學(xué)會副理事長黃小虎則認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)是新土改的開始。“對于無論城市或農(nóng)村的用地，開征不動產(chǎn)稅；國家繼續(xù)實行征地沒話可說，但是補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照改變用途后的市場價格，與農(nóng)民協(xié)商確定，不能夠政府單方面說了算。”黃小虎表示。

據(jù)了解，國土部正在積極推動農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓，并于10月29日公布了其起草的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定(草案)》(征求意見稿)公開向社會征求意見，其中允許農(nóng)村閑置宅基地實行自愿有償退出。

這份草案明確指出，將土地節(jié)約集約利用的目標(biāo)和政策措施納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體框架、相關(guān)規(guī)劃和考核評價體系。據(jù)國土部耕地保護司司長嚴(yán)之堯透露，如果城鎮(zhèn)化率達到80%，至少還需要8000萬畝土地，因而土地供需缺口較大。他給出的理由是，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就要轉(zhuǎn)移1400萬人，用地287萬畝。

據(jù)記者了解，當(dāng)前我國集體土地制度正在改變，主要表現(xiàn)為各地的集體土地流轉(zhuǎn)與耕者有其田制度相矛盾。“集體土地只有確定了歸屬權(quán)，農(nóng)民才能得到合理的補償。”杜兆勇說，現(xiàn)在，我國正在積極推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，如何提高征用農(nóng)村集體土地的補償標(biāo)準(zhǔn)，顯得至關(guān)重要。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安表示，土地制度改革的根本目標(biāo)是建立集體土地和國有土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度。“在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入市場，按照市場價格公平交易。”姜明安認(rèn)為，難點在于如何突破現(xiàn)有土地制度下既得利益者的阻力，使地方政府?dāng)[脫對土地出讓金的依賴。