慧通綜合報(bào)道:
剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)提出,要建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則,完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。此言一出,便有業(yè)內(nèi)人士注意到,相較十七屆三中全會(huì)提到的逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),少了“逐步”二字。農(nóng)村土地改革是否到了能有實(shí)質(zhì)突破的時(shí)間關(guān)鍵點(diǎn)?改革推進(jìn)的動(dòng)力何在?方向和具體路徑究竟何如?這些都引人關(guān)切。為此,南都記者專訪了研究土地改革的中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英以及經(jīng)濟(jì)學(xué)家、燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)華生(微博)。
賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)
南都:你如何認(rèn)識(shí)本屆三中全會(huì)有關(guān)土地改革的內(nèi)容?
黨國(guó)英:跟十七屆三中全會(huì)土地改革的精神一致。這次強(qiáng)調(diào)要城鄉(xiāng)一體化,構(gòu)建社會(huì)平等,而這個(gè)主要是城鄉(xiāng)平等,為此要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,其實(shí)主要就是土地財(cái)產(chǎn)權(quán),包括抵押、處置以及最根本的交易權(quán),要確權(quán),要保障其權(quán)益。此外還提出要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線,這其實(shí)跟農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)相關(guān),是土地用途管制的內(nèi)容。進(jìn)一步改革舉措要等中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立后制定,應(yīng)該很快會(huì)逐步推進(jìn)。
華生:十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革的詳細(xì)內(nèi)容還有待在全會(huì)“關(guān)于全面深化改革的若干問題的決定”中具體去看,從公報(bào)來看,主要是增加了城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的內(nèi)容,這對(duì)進(jìn)城的農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)是很大的利好。
南都:在你看來,現(xiàn)在是否到了土地改革的關(guān)鍵點(diǎn)?
黨國(guó)英:改革早有必要,現(xiàn)行土地制度效率低下,同地不同權(quán),還與高房?jī)r(jià)有關(guān),引起強(qiáng)拆等社會(huì)問題。比如說我們城市建設(shè)用地使用效率很低,單位面積產(chǎn)生出的G D P大概是很多發(fā)達(dá)國(guó)家的幾分之一,大概是日本的八分之一,大量土地被浪費(fèi)?,F(xiàn)在來看非改不可。
華生:現(xiàn)在中央強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化,也就是人的城鎮(zhèn)化,人跟地連在一起,要解決人的問題就要解決土地的問題,因此土地問題到了前臺(tái)。況且土地問題一直是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大問題,而且現(xiàn)在土地及房屋也就是不動(dòng)產(chǎn)可以說是人們的主要財(cái)產(chǎn),亦涉及收入分配的根本問題。土地改革到了必須突破、到了動(dòng)真格的時(shí)候。
南都:改革的條件都具備嗎?
黨國(guó)英:在我看來,改革條件是具備的,無非是有一些摩擦。首先是一些陳舊的認(rèn)識(shí)阻礙改革,不過改變認(rèn)識(shí)可以做工作,關(guān)鍵是中央要下定決心;其次,改革是系統(tǒng)的變化,需要配套,而現(xiàn)在有些準(zhǔn)備不足,單兵突進(jìn)比較麻煩,要完善配套。比如集體建設(shè)用地入市,全國(guó)那么多行政村,全部入市怎么入?需要在規(guī)劃、用途上做配套。事實(shí)上目前規(guī)劃不科學(xué)、管制不嚴(yán)格,在此情況下,放開入市有問題。
華生:如今改革的條件都具備,關(guān)鍵是往哪里改、怎么改。
南都:土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ),但目前全國(guó)土地確權(quán)工作尚未完成且依然繁雜,確權(quán)難在哪些地方?
黨國(guó)英:我覺得一定要征求農(nóng)民意見,如果多數(shù)農(nóng)民同意,就現(xiàn)在確權(quán);如果多數(shù)要求現(xiàn)有承包到期后重新分配,就到那時(shí)再確權(quán)。確權(quán)其實(shí)就是要產(chǎn)權(quán)明晰。
華生:實(shí)際上現(xiàn)在隨著一些農(nóng)民離開農(nóng)村,首先不應(yīng)是確權(quán),而是做土地平整,將土地連成片,再確權(quán),成本更低更合算。
南都:在確權(quán)完成之前,就開始土地流轉(zhuǎn)改革,這中間又可能出現(xiàn)哪些問題,該如何解決?
黨國(guó)英:從調(diào)查看,目前的流轉(zhuǎn)主要是租,也有些是入股。原承包期本來不長(zhǎng),沒人敢買,農(nóng)民也不會(huì)賣。還有些人是長(zhǎng)期租,含糊寫著“中央政策變了再說”之類的。政府如果不介入,問題也不大。地方政府把大面積的地長(zhǎng)期租了,把農(nóng)民的地集體收回去了,統(tǒng)一再轉(zhuǎn)租發(fā)包給別人,這個(gè)比較普遍。
華生:土地流轉(zhuǎn)為了誰流轉(zhuǎn)?為了農(nóng)民還是資本下鄉(xiāng)?有很大不同。我認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化。
為了解決人的城鎮(zhèn)化,土地流轉(zhuǎn)的前提應(yīng)是農(nóng)民在城里安家落戶。而當(dāng)農(nóng)民在城里安居了,農(nóng)地不僅可以流轉(zhuǎn)而且應(yīng)該買賣。
成功的國(guó)家和地區(qū)已有了經(jīng)驗(yàn),我們可以參考。新加坡政府對(duì)80%的城市居民提供保障房,臺(tái)灣地區(qū)、韓國(guó)、日本讓所有進(jìn)城的農(nóng)民都有房子住,真正使其成為市民。農(nóng)民進(jìn)城的保障核心是房子,其它養(yǎng)老、社保等是跟著就業(yè)走的。
如何讓土地改革解決人的城鎮(zhèn)化?一,留在農(nóng)村的人承接流轉(zhuǎn)。二、進(jìn)城的農(nóng)民,國(guó)家拿出大量平價(jià)土地來供給保障性住房。
現(xiàn)在看起來,流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)仍在往前走,各方面尤其是地方政府和資本下鄉(xiāng)的熱情都很高,面對(duì)這種既定的趨勢(shì),現(xiàn)在要做的是加快人的城鎮(zhèn)化和戶籍改革。
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不一定非要工商資本來做
南都:農(nóng)地流轉(zhuǎn)也就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),按規(guī)定用途不變必須仍做農(nóng)業(yè),但現(xiàn)實(shí)中往往更改用途且大都做了房地產(chǎn),對(duì)于這種現(xiàn)象,接下來能否有效杜絕?
黨國(guó)英:這是違法的,也較普遍。如果政策理不順,接下來這種現(xiàn)象還會(huì)繼續(xù)。
華生:對(duì)這些現(xiàn)象,中央雖有文件或措施禁止,但估計(jì)以后還是很難杜絕。
南都:即使仍作為農(nóng)業(yè)用途,如今農(nóng)地流轉(zhuǎn)也吸引了越來越多的市場(chǎng)興趣,不少公司下鄉(xiāng)“買”地搞規(guī)?;r(nóng)業(yè)。同時(shí)中央強(qiáng)調(diào)要采取家庭經(jīng)營(yíng)方式保持適度規(guī)模。在你看來,這兩者能否平衡?該怎樣平衡?怎樣才算是適度規(guī)模?需注意防范哪些問題?未來的趨勢(shì)又是怎樣?
黨國(guó)英:目前中央的政策只是鼓勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)投在產(chǎn)前產(chǎn)后及產(chǎn)中服務(wù)領(lǐng)域,并不鼓勵(lì)城市資本到農(nóng)村圈地。適度規(guī)模,根據(jù)國(guó)情,我認(rèn)為能使農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)收入與城市家庭收入差不多的規(guī)模,就是適度規(guī)模。
應(yīng)該是進(jìn)城農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)給留守農(nóng)民。荷蘭的人口密度更高,也是人多地少,他們的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就很成功。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不一定非要工商資本來做。
華生:很難平衡。如果對(duì)工商資本下鄉(xiāng)拿地不加限制,留在農(nóng)村的農(nóng)民很難跟他們競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)九個(gè)主要農(nóng)業(yè)州以及臺(tái)灣地區(qū)、日本、韓國(guó)在城市化過程中都禁止工商資本拿地,只允許他們做產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù),這更值得效仿。用股份制經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè),世界上成功的很少。農(nóng)民做雇工也不行,農(nóng)業(yè)最難監(jiān)督。最好是家庭經(jīng)營(yíng)。
南都:但政策也沒有明確禁止城市資本下鄉(xiāng)圈地?
黨國(guó)英:現(xiàn)在說得比較含糊,沒有明確禁止。而且有些經(jīng)濟(jì)作物領(lǐng)域,藥材、花卉、養(yǎng)殖等,現(xiàn)在農(nóng)民技術(shù)不夠。但我認(rèn)為完全可以細(xì)化規(guī)定,想細(xì)致的劃定可以做到。
增減掛鉤方向正確
南都:對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),增減掛鉤已經(jīng)開了一個(gè)口子。今年,國(guó)土資源部批準(zhǔn)全國(guó)29個(gè)省份開展增減掛鉤試點(diǎn),總計(jì)安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)90萬畝,對(duì)此,你怎么看?
黨國(guó)英:對(duì)增減掛鉤我總體贊成。只是要注意三大問題:第一是農(nóng)民意愿必須受到尊重,我的意見是誰不愿意就停;第二,專業(yè)農(nóng)戶不能集中居??;第三,有些農(nóng)民移出來,移到哪里去?一定要搞大社區(qū),比如一萬人以上的,樓不一定要高,可以低密度。很多地方政府現(xiàn)在的確只想拿地,為此國(guó)土部應(yīng)該盡早出臺(tái)一些規(guī)范性指導(dǎo)意見。
增減掛鉤跟補(bǔ)償沒關(guān)系,是置換。有的地方農(nóng)民出點(diǎn)錢,有的不用出錢,一般是實(shí)物補(bǔ)償。丟了一塊地方又得到一塊地方,得到的新房占地面積少,居住質(zhì)量提高了。農(nóng)民節(jié)約了用地,城市新增了征地指標(biāo),被征地的農(nóng)民才有補(bǔ)償問題。只要是增減掛鉤,肯定不是在城郊;對(duì)新興城市來說,城郊的地大多會(huì)變成建設(shè)用地。
目前觀點(diǎn)紛紜,而就中國(guó)的情況,實(shí)際上找不到合理價(jià)格,一定要有競(jìng)爭(zhēng)性,競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格才是合理的價(jià)格,說不定比現(xiàn)在要低。有些人概念先行,發(fā)表一些不當(dāng)評(píng)論。10年前補(bǔ)償確實(shí)低,但現(xiàn)在情況不同了。
可考慮劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)
南都:有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該放開宅基地入市,對(duì)此,你怎么看?
黨國(guó)英:這種觀點(diǎn)有點(diǎn)極端。如果說放開,全國(guó)60萬個(gè)行政村,幾乎所有地都會(huì)被買賣完。有沒有必要?我認(rèn)為沒有必要,國(guó)家沒有必要這么做,中國(guó)土地相對(duì)稀缺,就算不稀缺,也不該這么做。
需要做兩件事,全國(guó)要有居住法,對(duì)老百姓的適用建筑有規(guī)定,不贊成搞豪宅,如果有些人實(shí)在要搞,要采取另外的辦法。另外一定要強(qiáng)調(diào)農(nóng)地保護(hù),要出臺(tái)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)政策,甚至立法,連片劃定有些區(qū)域,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)民的居住房只能出不能進(jìn),有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)連續(xù)性,防止耕地被蠶食。我建議可以劃出25億畝左右的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū),只能讓專業(yè)農(nóng)戶使用。沒有劃入保護(hù)區(qū)的地方,可以放開宅基地入市,使城鄉(xiāng)居民共同開發(fā)。
南都:關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房,目前有贊成放開的,也有反對(duì)的。
黨國(guó)英:小產(chǎn)權(quán)房,也可借用農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的思路,劃入保護(hù)區(qū)的,新的小產(chǎn)權(quán)房絕不產(chǎn)生,舊的要逐步拆除,同時(shí)給予合理補(bǔ)償。保護(hù)區(qū)以外的小產(chǎn)權(quán)房允許合法,同時(shí)也要繳納合理的補(bǔ)償。
南都:在你看來,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵是?
黨國(guó)英:農(nóng)民現(xiàn)在能租地,但不能自己買賣土地產(chǎn)權(quán),必須經(jīng)過政府。而改革很明確,就是要減少政府的權(quán)力,給農(nóng)民自由。土地改革是全方位建立要素市場(chǎng)的關(guān)鍵一步。
南都:你怎樣看待土地改革的前景?在你心目中,相對(duì)合理的改革時(shí)間、路徑和改革結(jié)果,應(yīng)該是怎樣的?
黨國(guó)英:改革的方向是市場(chǎng)化。2008年就已經(jīng)動(dòng)真格了,承包權(quán)長(zhǎng)期化實(shí)際就是追求明晰產(chǎn)權(quán)。我個(gè)人希望越快越好。要做一些很實(shí)際的工作,承包長(zhǎng)期化要出臺(tái)一個(gè)東西,要認(rèn)真去抓,土地確權(quán)不一定要5年搞完;有規(guī)范地把集體建設(shè)用地放活,不能簡(jiǎn)單化一刀切,搞居住法和農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)法是前提。此外要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社。理想的結(jié)果,是政府對(duì)土地的管控僅僅是對(duì)土地功能、用途的管制,此外要形成全國(guó)土地要素市場(chǎng),提高土地利用效率,城鎮(zhèn)化中亂占耕地的現(xiàn)象會(huì)得到有效遏制。
城鎮(zhèn)化相關(guān)改革:明確了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙,要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。對(duì)于城鎮(zhèn)化過程中核心的土地制度改革提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”是一個(gè)重要的突破。結(jié)合即將召開的城鎮(zhèn)化規(guī)劃會(huì)議,預(yù)計(jì)未來對(duì)于城鎮(zhèn)化相關(guān)的戶籍制度以及土地制度改革將有一系列進(jìn)一步的政策措施出臺(tái)。
———屈宏斌(匯豐中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼經(jīng)濟(jì)研究亞太區(qū)聯(lián)席主管)
我們認(rèn)為《決定》顯示出政府的壯志雄心,特別是考慮到中國(guó)當(dāng)前正面臨的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。
會(huì)議支持了我們長(zhǎng)期以來持有的相信新領(lǐng)導(dǎo)層推進(jìn)改革的決心和能力的看法,我們預(yù)計(jì)農(nóng)村和土地改革、社保改革會(huì)取得一些初步進(jìn)展。我們認(rèn)為,農(nóng)村和土地改革是城鎮(zhèn)化過程中不可避免的一個(gè)環(huán)節(jié),但我們?nèi)灶A(yù)期土地權(quán)屬認(rèn)定和土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“必須健全體制機(jī)制,形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系,賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”。
——— 常健(巴克萊首席中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家)
十八屆三中全會(huì)提出,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙,要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系;要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系,賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。
五年前的十七屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出了土地改革的大方向,即加快農(nóng)村土地確權(quán)、鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、同地同價(jià)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等。
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