反思產(chǎn)銷劃分
除提高各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率之外，產(chǎn)銷區(qū)的劃分還將會(huì)帶來(lái)何種后果？2011年時(shí)，華南師范大學(xué)三農(nóng)與城鎮(zhèn)化研究所在系統(tǒng)完成了全國(guó)56個(gè)地區(qū)的數(shù)據(jù)分析后，得出如下結(jié)論：

一、放眼全局，能夠穩(wěn)定地提供異地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的，其實(shí)就黑龍江和吉林。其共同的糧食安全輸出能力大概為4100萬(wàn)噸；

二、這加劇了全國(guó)糧食安全緊張局勢(shì)。13個(gè)主產(chǎn)區(qū)中，只有黑龍江、吉林能夠持續(xù)地提供異地農(nóng)業(yè)資源，而其他地區(qū)，由于土地、水資源等農(nóng)業(yè)生態(tài)的惡化，提供異地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)勉為其難。特別是華北、黃淮海地區(qū)的山東、河南、安徽、江蘇等地，這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)已經(jīng)難以支撐大規(guī)模生產(chǎn)商品糧。國(guó)家應(yīng)該逐步降低其主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)任務(wù)，允許其休養(yǎng)生息，否則這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)很可能全面崩潰；

三、廣東和浙江是中國(guó)兩個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，但目前在排行榜上位居倒數(shù)。目前這兩個(gè)地區(qū)主要依靠其較強(qiáng)的購(gòu)買能力和暫時(shí)良好的國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)環(huán)境，來(lái)維持其農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的繁榮和糧食安全。但以2009年的數(shù)據(jù)來(lái)看，一個(gè)浙江就等于京津滬，而一個(gè)廣東的缺口相當(dāng)于京津滬缺口總和的兩倍以上。一旦全國(guó)性糧食危機(jī)爆發(fā)，中央政府要同時(shí)對(duì)廣東、浙江，加上福建、海南提供糧食安全保障，就可能捉襟見(jiàn)肘；

四、作為主銷區(qū)的廣東、浙江等地，也應(yīng)當(dāng)取消其“主銷區(qū)”定位，嚴(yán)飭其保護(hù)耕地，提高土地肥力，明確糧食種植面積，提升其糧食自給率，增強(qiáng)本地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。否則，中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)高度集聚區(qū)往往是缺糧區(qū)，容易成為國(guó)際糧市波動(dòng)的傳導(dǎo)區(qū)。1993年底，中國(guó)糧食庫(kù)存充足而糧價(jià)突然暴漲，其主要原因之一是國(guó)際糧價(jià)走高，廣東沿海地區(qū)從進(jìn)口轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)糧市（《朱基講話實(shí)錄（第一卷）》）。

除此之外，產(chǎn)銷區(qū)劃分帶來(lái)的后果還包括中央財(cái)政的涉糧投入和補(bǔ)貼對(duì)平衡區(qū)和主銷區(qū)缺乏實(shí)質(zhì)性的支持行動(dòng)。糧食“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”及其向下級(jí)政府衍生的各級(jí)政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，沒(méi)有具體配套的硬性處罰規(guī)定。各級(jí)地方政府除了有些政治壓力外，沒(méi)有動(dòng)力幫助中央政府提供糧食安全類公共產(chǎn)品。平衡區(qū)、主銷區(qū)將“吃糧”壓力逐步推向主產(chǎn)區(qū)，以最大限度地分享中央政府提供的糧食安全公共產(chǎn)品。

為了緩解上述壓力，農(nóng)業(yè)部在2010年時(shí)提出了按地區(qū)劃分的解決方案：

一、沿海地區(qū)。因其已經(jīng)與國(guó)際市場(chǎng)形成密切聯(lián)系，非農(nóng)部門(mén)較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平高，因此應(yīng)通過(guò)實(shí)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，鼓勵(lì)土地有序向?qū)I(yè)務(wù)農(nóng)的家庭集中，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變；

二、中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源相對(duì)豐富，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少，農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)戶收入的主要來(lái)源。勞動(dòng)成本較低，但資本累計(jì)能力較弱，農(nóng)業(yè)科技水平也較低。在適當(dāng)?shù)恼攮h(huán)境下，中部地區(qū)具有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的較大潛力。需要增大資本投入和提高農(nóng)業(yè)技術(shù)。由于中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，加強(qiáng)對(duì)其的財(cái)政扶持及創(chuàng)造條件吸引外部資本投入具有重要意義。中部地區(qū)預(yù)期將成為商品農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，因而在政策上應(yīng)關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價(jià)格急劇變化對(duì)農(nóng)戶收入和生計(jì)的影響，如擴(kuò)大農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)，實(shí)施農(nóng)戶收入穩(wěn)定計(jì)劃等；

三、西部地區(qū)的耕地面積大，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的水資源等限制性因素較多，不適合進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。近期政策的要點(diǎn)是避免以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)保障生產(chǎn)的增長(zhǎng)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由于西部仍有很多地區(qū)從未受到化肥、農(nóng)藥等現(xiàn)代投入的污染，在適合的地區(qū)可以鼓勵(lì)發(fā)展面向高收入市場(chǎng)的優(yōu)質(zhì)安全食品生產(chǎn)。

產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償
除上述解決方案之外，如何加強(qiáng)產(chǎn)銷協(xié)作，在糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定的區(qū)域合作機(jī)制，亦是應(yīng)對(duì)產(chǎn)銷劃分弊端的重要解決思路。

在農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的官方話語(yǔ)體系當(dāng)中，解決這一問(wèn)題的思路共有三點(diǎn)：

其一，“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”。中央政府和主銷區(qū)政府作為主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)供給的受益者，應(yīng)是補(bǔ)償資金的主要供給者；
其二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，配套設(shè)施；
其三，確?？刹僮?。

按照上述思路，中央財(cái)政和主銷區(qū)應(yīng)對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，是為外生性補(bǔ)償。其補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象共有三個(gè)：

一、主產(chǎn)區(qū)政府。重點(diǎn)是產(chǎn)糧大縣。補(bǔ)償方式應(yīng)以加大一般性轉(zhuǎn)移支付，特別是均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主；

二、種糧農(nóng)民。繼續(xù)各項(xiàng)補(bǔ)貼的力度；

三、耕地資源。確保主產(chǎn)區(qū)耕地面積不減少。除此之外，大規(guī)模開(kāi)展旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步提升耕地產(chǎn)能。

銷區(qū)自救
按照地方的實(shí)踐來(lái)看，上述補(bǔ)償思路僅在中央政府向產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)能夠得以較為順利地實(shí)施。除此之外，銷區(qū)對(duì)產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償，更多的是基于自身利益的考慮，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行的間接補(bǔ)償，是為內(nèi)生性補(bǔ)償。

這種補(bǔ)償機(jī)制的核心，是銷區(qū)主動(dòng)與產(chǎn)區(qū)一起構(gòu)建產(chǎn)銷合作機(jī)制。之前的傳統(tǒng)做法主要有兩種，一是銷區(qū)較有實(shí)力的糧食企業(yè)，如中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)和糧食局下轄的糧庫(kù)等，通過(guò)收購(gòu)庫(kù)點(diǎn)或委托收購(gòu)的方式，直接到產(chǎn)區(qū)從農(nóng)民手中收購(gòu)，以此控制糧源基地；二是一部分糧食深加工企業(yè)將生產(chǎn)線直接建設(shè)在糧食主產(chǎn)區(qū)，跳過(guò)中間環(huán)節(jié)直接在產(chǎn)區(qū)收購(gòu)原料，如河北梅花味精等。

近些年來(lái)，在這些傳統(tǒng)思路之外，銷區(qū)以資產(chǎn)為紐帶，開(kāi)始建立跨區(qū)域的大型股份制糧食企業(yè)，把產(chǎn)銷區(qū)的利益聯(lián)結(jié)在一起。

以上海為例，其糧食安全最早是由其毗鄰的江蘇保障的。但隨著蘇南經(jīng)濟(jì)的崛起，蘇南的糧食已經(jīng)很難自足，蘇北地區(qū)的供給也很難滿足整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)。因此，2004年之后，上海與黑龍江的糧食合作變得十分密切，兩省市的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎每年均要會(huì)面，簽署糧食產(chǎn)銷合作的協(xié)議或者項(xiàng)目。

而在上海之前，早在2000年時(shí)，自給率不到50％的浙江就提出了向東北“大糧倉(cāng)”要糧的思路，在全國(guó)率先與黑龍江開(kāi)展省際糧食產(chǎn)銷合作。“確實(shí)也擔(dān)心，萬(wàn)一真的糧食短缺以后，不給運(yùn)出來(lái)。”浙江省社科院的一位相關(guān)研究人員表示。

浙江省目前解決糧食短缺的思路是“把糧倉(cāng)建在全國(guó)”：一方面，將東北的糧食企業(yè)吸引到浙江來(lái)進(jìn)行加工；另一方面，動(dòng)員浙江的農(nóng)民到黑龍江三江平原去租地耕種，自己則不再大規(guī)模地發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是全力投入到工業(yè)化中去。

目前，與浙江進(jìn)行糧食產(chǎn)銷合作的地區(qū)已擴(kuò)大到江蘇、江西、安徽、山東等十個(gè)糧食主產(chǎn)省，采用訂單基地、租地經(jīng)營(yíng)、收購(gòu)倉(cāng)庫(kù)及設(shè)立產(chǎn)加銷基地等形式建立了糧源基地150多萬(wàn)畝，種類包括水稻、小麥、玉米等。

運(yùn)輸與儲(chǔ)備體系待完善
產(chǎn)銷區(qū)體系建立之后，從1999年開(kāi)始，中國(guó)糧食跨省流出量開(kāi)始超過(guò)1000萬(wàn)噸，且每年都有大幅度增長(zhǎng)。2012年時(shí)，全國(guó)糧食總流通量已經(jīng)增加到近3000萬(wàn)噸。

構(gòu)成這種流通的有三股力量：
一、產(chǎn)銷區(qū)中儲(chǔ)糧系統(tǒng)儲(chǔ)備糧輪換；
二、銷區(qū)掌握的糧源運(yùn)回；
三、產(chǎn)區(qū)糧商自發(fā)運(yùn)輸銷售。

在這一物流過(guò)程之中，傳統(tǒng)的儲(chǔ)備及運(yùn)輸系統(tǒng)，正在經(jīng)受多重考驗(yàn)。目前來(lái)看，主要存在的問(wèn)題有：

一、糧食現(xiàn)代運(yùn)輸體系尚待健全，鐵路運(yùn)力緊張，水路潛力開(kāi)發(fā)不足。散糧配套差，部分資源還被閑置；

二、主產(chǎn)區(qū)糧庫(kù)的建設(shè)水平普遍滯后，一些地方糧食還存儲(chǔ)在由簡(jiǎn)易器材制成的簡(jiǎn)易露天糧倉(cāng)里。地區(qū)之間糧食產(chǎn)銷銜接層次低，產(chǎn)銷利益關(guān)系不合理，各產(chǎn)區(qū)之間、銷區(qū)之間以及產(chǎn)銷區(qū)之間還存在區(qū)域分割問(wèn)題，糧食統(tǒng)一市場(chǎng)尚未完全建立，一般的企業(yè)難以找到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的糧食。隨著糧食市場(chǎng)的全面放開(kāi)，參與糧食收購(gòu)的群體增多，糧食流通環(huán)節(jié)在減少；農(nóng)戶對(duì)收獲的糧食不愿意花更多的時(shí)間進(jìn)行除雜去水整理，坐觀糧價(jià)上漲后再出售；

三、地方糧食波動(dòng)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口密度大，儲(chǔ)備糧規(guī)模小。主產(chǎn)區(qū)糧食儲(chǔ)備多，成本高。增加了中央儲(chǔ)備成本。

“即使國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)和庫(kù)存能夠滿足糧食需求，只要糧食流通體系特別是糧食物流體系出問(wèn)題，導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)或倉(cāng)儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)的糧食不能按時(shí)足額地運(yùn)到主銷區(qū)，糧食供求平衡同樣會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題，甚至可能引發(fā)市場(chǎng)糧價(jià)的驟然上漲和政府乃至社會(huì)對(duì)糧食安全問(wèn)題的恐慌。”國(guó)家糧食局局長(zhǎng)任正曉近期表示。

為了緩解這一矛盾，2007年8月時(shí)，國(guó)家發(fā)改委開(kāi)始制定《糧食現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》，提出到2015年，建成全國(guó)主要散糧物流通道和散糧物流節(jié)點(diǎn)，將全國(guó)原糧運(yùn)輸中散糧比例由目前的15％提高到55％，國(guó)內(nèi)跨省流通量中散糧比例由目前的15％提高到55％，國(guó)內(nèi)跨省流通量中散糧流通比例由目前的20％提高到80％，基本實(shí)現(xiàn)主要跨省糧食物流通道的散儲(chǔ)、散運(yùn)、散裝、散卸和整個(gè)流通環(huán)節(jié)的供應(yīng)鏈管理，形成現(xiàn)代化的糧食物流體系，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)糧食市場(chǎng)的應(yīng)急調(diào)控能力。

具體來(lái)看，目前首要的建設(shè)任務(wù)，是建設(shè)東北主產(chǎn)區(qū)糧食流出、黃淮海主產(chǎn)區(qū)小麥流出、長(zhǎng)江中下游稻谷流出和玉米流入、華東沿海主銷區(qū)糧食流入、華南主銷區(qū)糧食流入和京津主銷區(qū)糧食流入等六大跨省區(qū)糧食物流通道。在此基礎(chǔ)之上完善全國(guó)主要糧食物流節(jié)點(diǎn)，推廣散糧運(yùn)輸方式，加強(qiáng)散糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高糧食物流的組織化程度，推動(dòng)散糧運(yùn)輸技術(shù)設(shè)備研發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)化工作。

上述項(xiàng)目建成后，將有效提升中國(guó)東南沿海碼頭的散糧接卸中轉(zhuǎn)能力。初步改善東北、黃淮海和長(zhǎng)江中下游地區(qū)糧食外運(yùn)條件，尤其是能夠打通“北糧南運(yùn)”海上通道。

截至目前，上述這些項(xiàng)目的主要建設(shè)資金仍來(lái)自國(guó)家發(fā)改委安排的國(guó)債建設(shè)資金，重點(diǎn)是建設(shè)重要的散糧物流通道和節(jié)點(diǎn)的散糧中轉(zhuǎn)庫(kù)、接收發(fā)放設(shè)施項(xiàng)目。

在堅(jiān)持糧食較高自給率前提之下，如何在不超過(guò)世貿(mào)組織規(guī)定范圍內(nèi)通過(guò)補(bǔ)貼等措施提高糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的積極性，增加糧食產(chǎn)量、降低糧食價(jià)格，成為調(diào)控面臨的難題

產(chǎn)量穩(wěn)定之途
為了穩(wěn)定糧食產(chǎn)能，中國(guó)從十年前開(kāi)始逐漸建立糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼體系。目前這一體系已經(jīng)遇到了“補(bǔ)貼總量已達(dá)極限、農(nóng)民受益有限”等多重尷尬，如何進(jìn)行調(diào)整，已是燃眉之急。

中國(guó)的糧食扶持政策

一、補(bǔ)貼政策。從2004年開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行種糧補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)，這四項(xiàng)補(bǔ)貼從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農(nóng)資綜合直補(bǔ)水平，2012年達(dá)到了1078億元。

二、糧食最低收購(gòu)價(jià)支持政策。從2006年起，中國(guó)開(kāi)始全面實(shí)施對(duì)小麥、稻谷兩大重要糧食品種進(jìn)行最低收購(gòu)價(jià)政策。

三、對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。2004年－2011年，中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長(zhǎng)速度為27.8％，但主產(chǎn)區(qū)財(cái)力仍然薄弱。2011年13個(gè)糧食主產(chǎn)省人均財(cái)政收入3252元，為全國(guó)平均水平的83％。

而上述扶持政策的主要資金來(lái)源，目前共有三種：一、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。1994年建立，初衷是用經(jīng)濟(jì)手段穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，防止價(jià)格大幅度波動(dòng)。這筆基金由中央財(cái)政預(yù)算和地方配套資金共同組成。這筆基金的主要列支對(duì)象包括對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼等各項(xiàng)；二、中央財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付。在實(shí)行新的糧食支持政策后，為緩解產(chǎn)糧大縣財(cái)政困難，從2005年起中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)資金作為財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付，由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排使用；三、中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼。對(duì)于中央儲(chǔ)備糧油的貸款利息、最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)糧食儲(chǔ)存期間的保管費(fèi)用和利息，以及公開(kāi)銷售的虧損部分，由中央財(cái)政專項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)貼。

中國(guó)糧食扶持政策的不足
首先，支持方式需要進(jìn)一步完善，糧食增產(chǎn)增收政策目標(biāo)有待加強(qiáng)。目前的糧食補(bǔ)貼政策在運(yùn)行中沒(méi)有與糧食生產(chǎn)掛鉤。從成本上來(lái)看，計(jì)稅面積方式比較簡(jiǎn)單，但不利于增加糧食供給。

其次，糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，支持政策力度不夠。一是用于糧食直補(bǔ)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地區(qū)間差異較大；二是農(nóng)資價(jià)格變化與農(nóng)資補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立；三是支持政策覆蓋范圍不廣。如最低收購(gòu)價(jià)政策在有的地區(qū)啟動(dòng)，有的則不啟動(dòng)，種糧農(nóng)民利益得不到保證。

第三，政策利益主體多元化，糧食支持政策執(zhí)行成本高。這首先是因?yàn)橹袊?guó)社團(tuán)組織不發(fā)達(dá)，把一定數(shù)額的直接補(bǔ)貼發(fā)放到數(shù)量龐大的農(nóng)民手中的行政組織成本較高。每年數(shù)百億元的補(bǔ)貼，最后到農(nóng)民手中僅是每畝地十幾或者幾十塊錢(qián)。其次，政府實(shí)行糧食價(jià)格支持政策，一方面在增加農(nóng)民收入和抑制通脹、控制物價(jià)的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度；另一方面，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)作為最低收購(gòu)價(jià)政策的載體，承擔(dān)政策與市場(chǎng)的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，弱化了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。同時(shí)由于其干預(yù)正常的市場(chǎng)價(jià)格，政策力度很難把握，對(duì)企業(yè)改革和市場(chǎng)機(jī)制作用又產(chǎn)生了負(fù)面效果。

第四，糧食支持政策機(jī)制還需完善，糧食支持政策體系有待進(jìn)一步健全。最低收購(gòu)價(jià)為主的糧食價(jià)格支持政策，受到了地方政府和農(nóng)民的歡迎。但同時(shí)也存在一些問(wèn)題，主要是最低收購(gòu)價(jià)格水平的高低確定機(jī)制有待進(jìn)一步完善。如果某糧食品種的最低收購(gòu)價(jià)格水平偏高，中央和地方儲(chǔ)備企業(yè)入市后，影響了其他市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營(yíng)；反之，如果某糧食品種的最低收購(gòu)價(jià)格水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護(hù)，可能影響農(nóng)民的種糧積極性。此外，最低收購(gòu)價(jià)政策的費(fèi)用補(bǔ)貼機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等仍需進(jìn)一步完善。

高補(bǔ)貼是方向？
針對(duì)上述種種問(wèn)題，有人建議，應(yīng)“以高補(bǔ)貼應(yīng)對(duì)高成本，化解高風(fēng)險(xiǎn)，突破瓶頸制約”。

但不少權(quán)威人士認(rèn)為，這種提議的可實(shí)施性其實(shí)非常有限。因?yàn)?，按照中?guó)加入世貿(mào)組織時(shí)做出的承諾，中國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，不得超過(guò)其當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5％。在此范圍內(nèi)，為進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的微量允許空間，如是則形成了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“天花板”。

按照國(guó)研中心《中國(guó)糧食調(diào)控》一書(shū)計(jì)算，中國(guó)2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為62897億元，其補(bǔ)貼微量允許空間為5346億元。測(cè)算表明，目前中國(guó)糧油產(chǎn)品的價(jià)格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經(jīng)逼近世貿(mào)組織允許進(jìn)行補(bǔ)貼的上限。

即使是稻谷、小麥這兩個(gè)品種，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動(dòng)干預(yù)性收購(gòu)，就有可能突破微量允許水平。這意味著，今后中國(guó)基本沒(méi)有通過(guò)大幅度提高最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)來(lái)提升國(guó)內(nèi)農(nóng)民種糧積極性的可能。因此，尋求其他輔助手段，勢(shì)成燃眉。

廣義的中國(guó)糧食調(diào)控手段，主要包括價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼、糧食儲(chǔ)備、政策性糧食銷售、糧食加工產(chǎn)業(yè)政策、糧食進(jìn)出口調(diào)節(jié)、糧食市場(chǎng)行政干預(yù)等。

這套體系逐漸建立的起點(diǎn)是中國(guó)加入世貿(mào)組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國(guó)開(kāi)始實(shí)行的糧食市場(chǎng)化改革。自此之后，中國(guó)逐步開(kāi)始對(duì)種糧農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等補(bǔ)貼，并開(kāi)始對(duì)主要糧食產(chǎn)品稻谷和小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策。

2008年以來(lái)，中國(guó)又開(kāi)始對(duì)主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)措施。以此為標(biāo)志，中國(guó)以補(bǔ)貼和價(jià)格支持為基礎(chǔ)的糧食調(diào)控制度得以基本建立。

財(cái)政部財(cái)科所一份報(bào)告指出，中國(guó)糧食調(diào)控制度有幾個(gè)特點(diǎn)：一是價(jià)格支持政策成為補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施；二是政策性補(bǔ)貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式；三是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額和支持水平大幅度提高；四是農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度減輕。

但結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這套體系仍存在一系列亟須調(diào)整的地方。

首先，中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分散到每個(gè)農(nóng)民身上的數(shù)量有限，已出現(xiàn)“中央當(dāng)投入、農(nóng)民當(dāng)收入、地方當(dāng)負(fù)擔(dān)”現(xiàn)象。

以2011年三項(xiàng)糧食直補(bǔ)為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤(rùn)的30％，在農(nóng)民收入中，補(bǔ)貼收入已占到了總收入的8％。

矛盾在于：中央對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼本意是希望農(nóng)民將其投入生產(chǎn)，改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)施，但后者則將錢(qián)徹底當(dāng)作其收入來(lái)源，他們依然沿用過(guò)去的生產(chǎn)方式，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本因此并未得到降低。

因?yàn)檠a(bǔ)貼在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行平均，糧食主產(chǎn)區(qū)并未因多產(chǎn)糧食而獲得更多的額外補(bǔ)貼，故其積極性受到了相當(dāng)大程度的影響。“我希望種糧食能夠有尊嚴(yán)，但現(xiàn)在往往因?yàn)椴怀稣?jī)，讓人感覺(jué)不到這種尊嚴(yán)。”在一次農(nóng)業(yè)會(huì)議上，東北一位主管糧食生產(chǎn)的副省長(zhǎng)表示。

近兩三年來(lái)，伴隨著糧食宏觀調(diào)控機(jī)制的不斷強(qiáng)化，糧食市場(chǎng)政策化還出現(xiàn)了明顯的負(fù)面溢出效應(yīng)。

所謂糧食市場(chǎng)政策化，是指2004年糧食流通體制市場(chǎng)化改革以來(lái)，政府通過(guò)實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、政策性收儲(chǔ)糧食拍賣等市場(chǎng)干預(yù)政策，掌握了市場(chǎng)上的大部分糧源，糧食市場(chǎng)供應(yīng)主要依賴政府拍賣政策性糧食庫(kù)存，形成了政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場(chǎng)基本走向的格局。

自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)格，如此則向市場(chǎng)發(fā)出了強(qiáng)烈的托底信號(hào)，市場(chǎng)亦因此逐步形成了糧價(jià)只漲不跌的預(yù)期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理也因此日益增強(qiáng)，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。

一般而言，進(jìn)入1月后，本應(yīng)是農(nóng)民集中售糧高峰期，由于有臨時(shí)收儲(chǔ)和補(bǔ)貼收購(gòu)等托市政策托底，農(nóng)民預(yù)期玉米價(jià)格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機(jī)而售，售糧進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致市場(chǎng)供應(yīng)不足，而加工企業(yè)抬價(jià)收購(gòu)，又助長(zhǎng)了農(nóng)民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。

此舉“不僅不利于推進(jìn)糧食市場(chǎng)化改革，而且對(duì)糧食行業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力提升形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”。程國(guó)強(qiáng)稱。

政策調(diào)整“在路上”
諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關(guān)鍵期，改革可能加速。

目前得到普遍認(rèn)同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補(bǔ)貼增幅不低于財(cái)政收入增幅，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應(yīng)從目前的5％逐步提高到8％，將補(bǔ)貼空間用到最足；優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，補(bǔ)貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對(duì)象；農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，應(yīng)考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策體系當(dāng)中。

也有學(xué)者指出：糧價(jià)調(diào)控的根本著眼點(diǎn)應(yīng)該是讓中國(guó)的糧食生產(chǎn)具備核心競(jìng)爭(zhēng)力。目前一系列調(diào)控政策大多僅有臨時(shí)性效果，缺乏明確的核心政策導(dǎo)向。

有發(fā)改委相關(guān)官員透露，為了緩解上述糧價(jià)調(diào)控中的難題，目前正在研究通過(guò)兩項(xiàng)較有“突破性”進(jìn)展的調(diào)控政策。

其一，為了鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制正在研究制定之中。目前的政策框架設(shè)定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對(duì)調(diào)出地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼，也由銷區(qū)對(duì)產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。“非議不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進(jìn)行的。”上述官員稱。

除此之外，另外一個(gè)有望盡快提上議事日程的，是進(jìn)行糧食價(jià)格形成體制的調(diào)整?？赡艿姆桨钢?，是建立目標(biāo)價(jià)格制度，實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。

所謂目標(biāo)價(jià)格制度，指的是國(guó)家或某一地區(qū)綜合一定時(shí)期內(nèi)種植成本的實(shí)際增長(zhǎng)和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價(jià)格。以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心提出的大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度為例：如果市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，按兩者的價(jià)差核定補(bǔ)貼額，由政府直接補(bǔ)貼給農(nóng)民；如市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，則不啟動(dòng)。

這種補(bǔ)貼制度，是在糧食購(gòu)銷放開(kāi)、價(jià)格由市場(chǎng)形成前提下制定和展開(kāi)的，不同于托市、臨儲(chǔ)等對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接價(jià)格干預(yù)的政府定價(jià)形式。其好處為，目標(biāo)價(jià)格通過(guò)直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，間接作用于市場(chǎng)，是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的間接調(diào)控，有利于避免市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的扭曲和失真。

但這項(xiàng)改革的難度并不小。“對(duì)目標(biāo)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼，涉及到一系列體制性變革。”相關(guān)研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標(biāo)價(jià)格如何確立。其次則是如何測(cè)算農(nóng)民接受補(bǔ)貼的范圍和強(qiáng)度，是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼，現(xiàn)在尚無(wú)定論。

不管以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，目前都存在著一定的技術(shù)難度。因?yàn)檗r(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬?？赡艿姆桨钢?，是通過(guò)衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行測(cè)算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補(bǔ)貼包干到省，由其來(lái)發(fā)放補(bǔ)貼。

今年8月，一份由國(guó)家發(fā)改委上報(bào)的重點(diǎn)針對(duì)糧食托市收儲(chǔ)改革的方案未能獲得國(guó)務(wù)院最終審核，其被否的原因之一，正是上述難題。

知悉情況的人士表示：因補(bǔ)貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴(yán)重。所以相關(guān)決策部門(mén)在進(jìn)行改革時(shí)往往比較慎重，因此，對(duì)于任何相關(guān)政策的進(jìn)展速度，都不應(yīng)過(guò)分樂(lè)觀。

作為典型的資本密集型行業(yè)，海外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要在土地開(kāi)發(fā)、水利建設(shè)、品種繁育、機(jī)械購(gòu)置、道路修建、加工和儲(chǔ)運(yùn)等諸多方面進(jìn)行多重巨額投入。而在幾乎所有方面，中國(guó)暫時(shí)都還沒(méi)做好準(zhǔn)備。

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