慧通綜合報(bào)道:
談土地制度改革與中國(guó)未來發(fā)展,首先就要問中國(guó)未來是個(gè)什么樣子。新一屆領(lǐng)導(dǎo)人說中國(guó)要在2049年成為世界繁榮、富強(qiáng)、民主的國(guó)家,我的理解就是讓中國(guó)成為“美麗中國(guó)”、“富裕中國(guó)”、“健康中國(guó)”,“平等中國(guó)”、“自由中國(guó)”、“民主中國(guó)”。土地制度改革與這六個(gè)方面有非常密切的關(guān)系,圍繞著這六個(gè)方面,再來看土地制度改革。
從“六個(gè)中國(guó)”看土地制度改革
第一是“美麗中國(guó)”。先談一個(gè)公式:人+公地=掠奪資源。“人+土地”不一定形成對(duì)資源的掠奪,但是“人+公地”就會(huì)。在少人、無人的地方,可以實(shí)行土地公有制。但是多人的地方,若加上公地,要防止資源的掠奪,就一定要付出很高的制度成本。
中國(guó)實(shí)行公地制度,又有十多億的人口,有沒有掠奪資源這個(gè)問題存在呢?在我看來,比比皆是。比如說城市極低的經(jīng)濟(jì)密度,這就是對(duì)資源的掠奪。中國(guó)每平方公里城市建成區(qū)所產(chǎn)生的G D P大概是日本的1/10,土地浪費(fèi)嚴(yán)重。中國(guó)有大規(guī)模的違章建筑,在歐美國(guó)家?guī)缀蹩床坏竭`章建筑。違章建筑嚴(yán)重破壞了中國(guó)城市景觀,甚至在北京的一些非常著名的地方至今還有違章建筑,拆不了。還有不斷擴(kuò)展的“空心村”,現(xiàn)在全國(guó)平均水平估計(jì)在30%左右,也就是說一個(gè)村莊里有很多房屋,院落、房屋掛著鎖頭,一年四季基本上沒有人住。
中國(guó)社會(huì)有一個(gè)重要特點(diǎn):“圍墻社會(huì)”。公安部、商務(wù)部前面有圍墻,北大、清華等各個(gè)大學(xué)都是圍墻,圍墻社會(huì)嚴(yán)重破壞了城市景觀。歐美地區(qū)的圍墻是非常少的,在倫敦,除了古堡有老圍墻之外,連白金漢宮的圍墻也非常小,小到儀仗隊(duì)要活動(dòng)的時(shí)候必須在圍墻的外面,首相辦公的地方是沒有圍墻的。為什么說“圍墻社會(huì)”也是對(duì)資源的掠奪呢?把這個(gè)地方圍起來,不允許別人使用,有門衛(wèi),要進(jìn)去就會(huì)有人干涉。還有無審美水平的景觀設(shè)計(jì),但中國(guó)無審美水平的景觀設(shè)計(jì)還有很多。地表污染、地下污染讓人觸目驚心,秀美風(fēng)景地帶多被公共部門獨(dú)占。
第二是關(guān)于“富裕中國(guó)”,可從兩個(gè)方面來理解富。首先是恩格爾系數(shù)低。一個(gè)國(guó)家國(guó)民的富裕,一定意味著低恩格爾系數(shù)。恩格爾系數(shù)就是家庭支出中用于食品的支出。中國(guó)城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)大概是35%左右。一般發(fā)達(dá)的西方國(guó)家,恩格爾系數(shù)都在15%以下。富裕本質(zhì)是勞動(dòng)生產(chǎn)率提高,恩格爾系數(shù)低,說明農(nóng)業(yè)部門的勞動(dòng)生產(chǎn)率高,國(guó)民可以用較少的勞動(dòng)時(shí)間就能夠解決吃飯問題。
同時(shí),恩格爾系數(shù)低意味著國(guó)民創(chuàng)新活力足。創(chuàng)新來自勞動(dòng)者,勞動(dòng)者能夠盡可能地按照自愿、興趣原則選擇職業(yè),才能創(chuàng)新。吃飯問題解決了,選擇職業(yè)出于興趣愛好,出于各自的比較優(yōu)勢(shì),才能找到創(chuàng)新的持久動(dòng)力。要達(dá)到這個(gè)目的,必須提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率,而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率的提高跟土地制度息息相關(guān)。
中國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本比較高,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大概是美國(guó)的1%。這跟土地制度有什么關(guān)系呢?規(guī)模對(duì)成本的影響很大。通過土地的整理,可以增加15%的優(yōu)質(zhì)土地,通過村莊整理,可增加5%優(yōu)質(zhì)耕地,通過規(guī)模經(jīng)營(yíng),則可以影響80%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。在江蘇調(diào)研時(shí)一個(gè)農(nóng)民跟我說,如果他承包的這塊地租期不是五年、十年,而是十五年以上,他可以自己整理這一塊土地,而且整理的費(fèi)用不用政府拿錢,就可以將土地的租金提高10%- 20%。為什么不能將租期由5年提到15年呢?這就跟土地制度有關(guān)系。恩格爾系數(shù)要下降,必須要改革土地制度。
富裕中國(guó)還有一個(gè)標(biāo)志,這就是中產(chǎn)階級(jí)要成為社會(huì)的主體。中產(chǎn)階級(jí)要有安身立命的財(cái)富,特別是在基礎(chǔ)設(shè)施好的環(huán)境里有獨(dú)棟房屋,或與此等價(jià)的金融資產(chǎn)。這是歐美國(guó)家中產(chǎn)階級(jí)的特征,他們的窮人一般是住在樓房里。如果對(duì)獨(dú)棟房子的面積做限制,一個(gè)家庭用160平米來造房子,以100平米為地基蓋房子,二層就是200平米,60平米作為院子,一畝地可以解決四戶人家的獨(dú)棟房子。如果是1億畝,可以做4億戶,一戶人家假定是4口人,16億人口,4億個(gè)家庭,用1億畝來解決他們獨(dú)棟房子的問題,行不行呢?原來認(rèn)為做不到,缺地。真的缺嗎?
現(xiàn)在的土地制度是不是允許中國(guó)多數(shù)家庭能夠有獨(dú)棟房屋呢?有關(guān)部門法規(guī)不允許,它們有容積率指標(biāo)。
第三是“健康中國(guó)”。這個(gè)問題主流的學(xué)者和政策研究者干脆不關(guān)注,健康分為“主動(dòng)健康”和“被動(dòng)健康”。“主動(dòng)健康”有兩個(gè)因素,一個(gè)是營(yíng)養(yǎng),一個(gè)是人口密度。前面已經(jīng)講過,吃飯成本降低了才有可能提高營(yíng)養(yǎng)水平,這跟土地制度有關(guān)系。人口密度為什么跟健康有關(guān)系呢?這個(gè)問題目前被嚴(yán)重忽視了。
我特意查閱了資料,社會(huì)心理學(xué)家通過研究發(fā)現(xiàn),人口密度越高,人的心態(tài)越不好,脾氣差,人際關(guān)系不友好。這種心理上的緊張,會(huì)影響到生理上的問題,導(dǎo)致易患病。中國(guó)從城市平均密度來說其實(shí)不高,城市建成區(qū)每平方公里大概是1萬人左右??墒侵袊?guó)城市居住區(qū)的人口密度非常高。城市中的大廣場(chǎng)、大馬路、大綠地,房屋的設(shè)計(jì),也就是城市規(guī)劃,一般將居住區(qū)面積占城市總面積的比例壓在25%以下。歐美國(guó)家的情況在中國(guó)不容易看到,歐美的中小城市,你去找市政府大樓可能找不到,因?yàn)闆]有顯著的標(biāo)志,樓房跟周圍居民的住宅沒有什么差別。北京密度最高的一個(gè)社區(qū),就是在北五環(huán)外天通苑,每平方公里5萬人。
中國(guó)特色的城市化道路,就是希望大家住得密一些,可以不開車,要綠色、環(huán)保、低碳。其實(shí)不是這樣的,中國(guó)人該買車還是要買,甚至買車的沖動(dòng)超過歐美國(guó)家,這是很有意思的事情,其實(shí)是人性使然。
中國(guó)人在飛機(jī)上吵架、打架,因?yàn)樾那椴缓?。歐美人說中國(guó)人不會(huì)笑,怎么會(huì)笑呢,因?yàn)樾那閴阂?、緊張,一個(gè)單元里對(duì)面住的是誰你也不知道,如果人口密度低的話你會(huì)主動(dòng)地拜訪。到了邊遠(yuǎn)的西藏、新疆,不用問什么民族,他看見你就會(huì)笑。人與人之間的緊張,對(duì)私密空間的壓榨,保持戒備。這個(gè)問題被我們忽視了,現(xiàn)在中國(guó)人認(rèn)為吃飯是頭等大事,心理生理的健康都不必要。
第四是“平等中國(guó)”。不是絕對(duì)的平等,我指的是公共領(lǐng)域的平等,面對(duì)基本的公共資源要平等。土地制度給我們提供了解決辦法嗎?也沒有。中國(guó)家庭擁有的土地面積是多少呢?有一些人講在中國(guó)建立一個(gè)土地私有制,比如說城市土地,大家的住房是70年的使用權(quán),好了,70年到期之后肯定是合同仍然有效,可能再來一個(gè)70年,甚至不收費(fèi),所以說這種土地其實(shí)就是私有的。這個(gè)說法我認(rèn)為不對(duì)。為什么不對(duì)?即使說70年到期之后,不收費(fèi)續(xù)這個(gè)合同,這個(gè)土地也不是私有的,因?yàn)闊o法分割哪一塊土地是你的,因?yàn)樽〉氖菢欠?,充其量是這個(gè)社區(qū)共同占有土地,它是“社區(qū)公有制”,這種社區(qū)公有制有一個(gè)特點(diǎn),就是賣房子就意味著你可以退出,不像中國(guó)的集體經(jīng)濟(jì)很難退出,所以其實(shí)它不是私有制。農(nóng)村的農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛幸环N類似土地私有權(quán),充其量可以這么說,但是這個(gè)權(quán)利的可靠程度高嗎?也不是。
第五是“自由中國(guó)”。它與土地制度的關(guān)系更密切。的確,沒有無邊界的自由。人的生活可分為兩個(gè)領(lǐng)域,一個(gè)是公共領(lǐng)域,一個(gè)是私人領(lǐng)域,在私人領(lǐng)域不受干涉,到了公共領(lǐng)域自由要受到約束。自由的前提和保障是公正原則,最大的公正原則是公共領(lǐng)域的平等,私人領(lǐng)域不要講平等,但在公共領(lǐng)域講平等。現(xiàn)在的問題是什么呢,是公權(quán)大量侵占了私權(quán),公權(quán)只應(yīng)該在公共權(quán)力領(lǐng)域使用,無論什么制度,都不應(yīng)該干預(yù)私權(quán)。
最后一個(gè)是“民主中國(guó)”。中國(guó)一定要樹立一個(gè)理念,“自由”先于“民主”,一定要在私人領(lǐng)域去維護(hù)我私有權(quán)利,而這個(gè)私有權(quán)利在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的突出表現(xiàn)就是對(duì)土地的擁有。未來要建立“民主中國(guó)”,就是要有一個(gè)私人的空間,要讓自由成為民主的前提,要讓官方、官員的權(quán)力“含金量”變小,盡可能地小,這些都跟土地制度有關(guān)系。
建立和維護(hù)多元土地所有制
這六個(gè)方面,每一個(gè)都跟土地制度有非常大的關(guān)系。
根據(jù)這六個(gè)方面,土地制度改革要做到四點(diǎn),當(dāng)然都是我個(gè)人化的說法。
首先是建立社會(huì)主義公有制與私有制相混合的多元土地制度。這里做一個(gè)粗略的判斷,具有公共性的,私人不便擁有的土地,實(shí)行國(guó)民公有制,這樣的土地大概占國(guó)土面積的83%。具有較強(qiáng)社區(qū)公共性的土地,可以實(shí)行社區(qū)或者是集體公有產(chǎn)權(quán)制度,這樣的土地大概也占國(guó)土面積的1%。
中國(guó)現(xiàn)在的農(nóng)地大概是20億畝,官方說的是18點(diǎn)多億畝。這近20億畝土地其實(shí)公共性很弱、私人性比較強(qiáng)。它們?cè)偌由铣鞘羞€有一些獨(dú)棟住宅,這樣的地加起來是16%。
建立多元的土地所有制,其實(shí)還是以社會(huì)主義公有制為主導(dǎo),就是這里的83%加1%。真正要實(shí)行土地私有制的是16%。要做的第一件事,就是希望建立土地私有制。這個(gè)做法意義重大。不是不贊成公有制,中國(guó)大概84%的國(guó)土可以實(shí)行社會(huì)主義的公有制,僅僅是16%的國(guó)土可以搞土地私有制。過去對(duì)公有制的意義講得多,對(duì)私有制則主要是批判。
黃世仁和楊白勞這個(gè)故事主要是用來批判私有制,如果土地歸黃世仁擁有的話,就說這是很惡的制度,土地歸楊白勞就好,但歸楊白勞還不是私有制嗎?這里要轉(zhuǎn)一個(gè)彎,罪惡不是私有制本身,恰恰是對(duì)私有制的破壞,不公正地掠奪人家的私有財(cái)產(chǎn),才是罪惡。
第二,要讓多數(shù)中國(guó)家庭有可能擁有一塊地,住獨(dú)棟房屋。需求上就不說了,心理、生理上的,西方人有獨(dú)棟房子的需求,中國(guó)人也有。現(xiàn)在的問題錯(cuò)誤地認(rèn)為中國(guó)缺地。上面已經(jīng)分析了,要讓中國(guó)人住上獨(dú)棟別墅,一億畝土地就夠了。我也有一個(gè)夢(mèng)想,就是高官能接受這樣的觀點(diǎn)。
第三,要“集體產(chǎn)權(quán)”,不要“集體經(jīng)濟(jì)”。集體產(chǎn)權(quán)在法理上也可被稱為“社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)”。這種產(chǎn)權(quán)形式自古以來就存在,例如,社區(qū)道路、社區(qū)宗教設(shè)施、基于宗法關(guān)系的祭祖設(shè)施、社區(qū)公學(xué)、社區(qū)公地(通常以低租金租給窮人)等等。這種集體產(chǎn)權(quán),通常只涉及社區(qū)的公共生活,與社區(qū)的平等和秩序有關(guān),而與社區(qū)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無關(guān),所以,它不能等同于集體經(jīng)濟(jì)。
中國(guó)傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)有四:一,資產(chǎn)由一個(gè)社區(qū)的成員共同所有,成員退出社區(qū)時(shí)不能將資產(chǎn)量化分割后帶走,使成員事實(shí)上沒有退出權(quán)。二,社區(qū)共有資產(chǎn)不僅包括了經(jīng)濟(jì)學(xué)所定義的“公共物品”,更包括了經(jīng)濟(jì)學(xué)所定義的“私人物品”。三,社區(qū)共有資產(chǎn)的處分權(quán)事實(shí)上掌握在社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人手里,社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人由社區(qū)成員選舉產(chǎn)生。四,在傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中,公共事務(wù)與私人事務(wù)交織在一起,屬于私人物品的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益通常會(huì)被用來支付社區(qū)公共需求。
從理論上說,集體產(chǎn)權(quán)有其存在的根據(jù),甚至可以說它會(huì)伴隨人類社會(huì)永久存在。但集體經(jīng)濟(jì)則完全不同,它只是一定歷史時(shí)期的政治產(chǎn)物。我們需要集體產(chǎn)權(quán),但不需要集體經(jīng)濟(jì)。集體產(chǎn)權(quán)具有合理性,并不等于集體經(jīng)濟(jì)具有合理性,這個(gè)新理念需要樹立起來。
第四,要建立“產(chǎn)權(quán)明晰,用途管制;市場(chǎng)主導(dǎo),競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)”的土地市場(chǎng)。產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制,這是十七屆三中全會(huì)中央文件說的話,說得非常好。后面還有八個(gè)字“節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”,我把那八個(gè)字改為“市場(chǎng)主導(dǎo)、競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)”,我希望土地管理法涉及到競(jìng)爭(zhēng)交易的話,就是這16個(gè)字。節(jié)約集約、嚴(yán)格管理這本身不是改革的舉措,而是我們要達(dá)到的目的。
要做到這些,中央政府主要做三件事:建立和維護(hù)多元土地所有制;耕地保護(hù)是要加強(qiáng),而不是不要;在“增減掛鉤”政策框架下控制建設(shè)用地總量的增長(zhǎng)。18億畝耕地的紅線要鞏固,甚至紅線邊緣還要擴(kuò)大。這點(diǎn)我跟茅于軾的觀點(diǎn)完全不一樣,他認(rèn)為耕地紅線保護(hù)不必要,我認(rèn)為用途管制是必須的,我個(gè)人看法要加強(qiáng)耕地保護(hù),干脆就用“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度”將農(nóng)田保護(hù)制度取代掉。
地方政府做什么?首先要解決規(guī)劃民主化、法制化問題。有地方的同志說,我們這個(gè)地方新書記來了還是沒有來,就看街上有沒有人砍樹,一旦有人砍樹我們就知道肯定是新的書記來了。“規(guī)劃規(guī)劃,書記畫畫”,這個(gè)問題一定要解決,一定要解決規(guī)劃民主化、法制化問題,規(guī)劃就是地方法規(guī),西方國(guó)家的土地規(guī)劃實(shí)踐都是這樣,規(guī)劃是法規(guī),不能隨便亂動(dòng)的,要?jiǎng)泳鸵欢ㄒ?jīng)過民主程序。
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