慧通綜合報道：
(2013年2月26日)在尚未摸索出一套嫻熟的應(yīng)對國際高糧價的技巧之時，中國又將迎來國際低糧價及日益增多的糧食進口，這使得中國的糧食調(diào)控政策面臨更復(fù)雜的考驗。
短期來看，2012年全球農(nóng)產(chǎn)品價格上漲造成的播種面積增加，使得2013年國際糧價下調(diào)變成大概率事件。中國海關(guān)總署日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年中國糧食(包括谷物、大豆等)進口量同比增幅超過25%，占糧食總產(chǎn)量的比重接近14%。
國務(wù)院副總理回良玉近期為《求是》雜志撰文，指出導(dǎo)致這一趨勢出現(xiàn)的長期性因素：目前中國農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)階段性特征，突出表現(xiàn)為“雙高”、“雙緊”，即高成本、高風(fēng)險；資源環(huán)境約束趨緊、青壯年勞動力緊缺。
高低之間，國內(nèi)糧價洼地變得日益明顯，糧食進口量的增加也因此可能成為常態(tài)。
按照中國加入世貿(mào)組織時的承諾，如國內(nèi)外糧價差異消失，則中國不應(yīng)繼續(xù)為糧食貿(mào)易設(shè)限。
在堅持糧食較高自給率的前提之下，如何在不超過世貿(mào)組織規(guī)定范圍內(nèi)通過補貼等措施提高糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的積極性，增加糧食產(chǎn)量、降低糧食價格，成為調(diào)控面臨的難題。
形勢所迫，相關(guān)政策的調(diào)整已提上議事日程。
據(jù)《財經(jīng)》記者多方獲得的權(quán)威消息顯示：包括加大對糧食主產(chǎn)區(qū)補貼力度、進行目標(biāo)價格改革在內(nèi)的一系列政策措施，正在加速研究制定。
“今年可能在一系列制度問題上有所突破。”發(fā)改委一位相關(guān)官員向《財經(jīng)》記者表示。
進口激增VS糧食自給
“如果按一個人一年吃800斤糧食來算，去年進口的糧食相當(dāng)于養(yǎng)活了1.9億中國人。這意味著，中國糧食自給率已跌破90%。”國務(wù)院發(fā)展研究中心(下稱國研中心)副主任韓俊近日指出。
形成佐證的，是2012年中國糧食進口量激增的既定事實。
海關(guān)總署日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年中國包括谷物、薯類和大豆等在內(nèi)的糧食進口量達8025萬噸，進口額達421.4億美元，同比增幅超過25%。以2012年中國全年糧食產(chǎn)量約5.9億噸來計算，進口總量已占其糧食總產(chǎn)量的接近14%。
2012年中國糧食進口增加的主要動力之一，是國內(nèi)外糧價價差縮小。以小麥和玉米為例，當(dāng)年4月的國產(chǎn)批發(fā)價格分別為2780元/噸及2540元/噸，而國際同類產(chǎn)品的到港完稅價格則分別比其便宜了300元及100元，價格嚴重倒掛。
這一趨勢持續(xù)到去年10月。受此前美國大旱影響，國際農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)普漲，國內(nèi)糧價才重新獲得一定價格優(yōu)勢。
但短暫的價格優(yōu)勢，卻將在2013年面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
從國際糧食市場看，受去年全球糧價上漲因素影響，全球玉米和大豆種植面積紛紛刷新歷史最高紀(jì)錄。荷蘭拉博銀行的數(shù)據(jù)顯示，今年美國玉米種植面積將增至9760萬公頃的創(chuàng)紀(jì)錄高位。
2月18日，全球另一個糧食主要出口國巴西也宣布：該國今年糧食產(chǎn)量預(yù)計達1.85億噸，比去年增長11.3%，將再次創(chuàng)下“歷史上的最高紀(jì)錄”。
“大宗農(nóng)產(chǎn)品價格的震蕩將持續(xù)到2013年，預(yù)計將走出前高后低態(tài)勢。”荷蘭合作銀行農(nóng)業(yè)大宗商品市場研究部門近日發(fā)布的報告顯示，2013年前六個月的供應(yīng)緊縮將會推高價格，而產(chǎn)量上升會導(dǎo)致下半年價格下跌。
與之形成對比的，是在糧食生產(chǎn)成本大幅增加和政府托市調(diào)控政策支撐下，中國國內(nèi)糧食價格持續(xù)保持高位運行。
財政部數(shù)據(jù)顯示，為了扶持農(nóng)民生產(chǎn)積極性，2012年中央財政用于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性支出及補貼支出合計約為7000億元。按中國去年生產(chǎn)11791億斤糧食計算，平均每生產(chǎn)1斤糧食，中央財政投入的生產(chǎn)性支出超過0.4元，而用于補貼方面的支出則為0.14元。
2013年中國還將繼續(xù)實行最低收購價政策，并繼續(xù)提高收購價水平：小麥(三等)最低收購價提高到每50公斤112元，同比提高10元；早秈稻(三等)、中晚秈稻和粳稻最低收購價格分別提高到每50公斤132元、135元和150元，同比分別提高12元、10元和10元。
從2005年起，最低收購價每年均會出現(xiàn)6%到10%的增幅。即便如此，對于農(nóng)民來講，仍然所獲不多，因此其種糧的積極性一直處于不溫不火的狀態(tài)。
財政部農(nóng)業(yè)司近日一項調(diào)查表明：2012年中國糧食主產(chǎn)區(qū)的小麥生產(chǎn)畝均成本達到781元，比上年增加12%，畝均收益409元，同比下降13%。很多地方甚至出現(xiàn)了“種兩季糧食才能稍有盈利”的現(xiàn)象。
按照最低收購價計算成本利潤率，水稻平均的成本利潤率是30%－40%，小麥?zhǔn)?0%。玉米按照臨時收儲價格計算，成本利潤率大概只有10%。而油菜籽的成本利潤率則更是只有1.7%。
面對如此形勢，各方不無擔(dān)憂。“若國內(nèi)因農(nóng)民喪失種糧意愿導(dǎo)致糧價漲得過高，將使國內(nèi)面臨更大的進口壓力。而一旦玉米等主糧品種進口持續(xù)增加的潘多拉魔盒被打開，糧食市場調(diào)控將面臨更加復(fù)雜的形勢。”國研中心研究員程國強指出。
糧食調(diào)控“雙刃劍”
面對2013年國際糧價可能大幅下滑、進口有望激增的情況，有人建議，應(yīng)“以高補貼應(yīng)對高成本，化解高風(fēng)險，突破瓶頸制約”。
但業(yè)內(nèi)人士認為，其可實施性非常有限。按照中國加入世貿(mào)組織時做出的承諾，中國對于農(nóng)業(yè)的補貼，不得超過其當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%。在此范圍內(nèi)，為進行農(nóng)業(yè)政策補貼的微量允許空間，如是則形成了農(nóng)業(yè)補貼的“天花板”。
國研中心《中國糧食調(diào)控》一書計算，中國2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為62897億元，其補貼微量允許空間為5346億元。測算表明，目前中國糧油產(chǎn)品的價格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經(jīng)逼近世貿(mào)組織允許進行補貼的上限。
即使是稻谷、小麥這兩個品種中，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動干預(yù)性收購，就有可能突破微量允許水平。
這意味著，今后中國基本沒有通過大幅度提高最低收購價、臨時收儲價來提升國內(nèi)農(nóng)民種糧積極性的可能。尋求其他輔助手段，勢成燃眉。
廣義的中國糧食調(diào)控手段，主要包括價格支持、直接補貼、糧食儲備、政策性糧食銷售、糧食加工產(chǎn)業(yè)政策、糧食進出口調(diào)節(jié)、糧食市場行政干預(yù)等。
這套體系逐漸建立的起點是中國加入世貿(mào)組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國開始實行的糧食市場化改革。自此之后，中國逐步開始對種糧農(nóng)民給予直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼等補貼，并開始對主要糧食產(chǎn)品稻谷和小麥實行最低收購價政策。
2008年以來，中國又開始對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲措施。以此為標(biāo)志，中國以補貼和價格支持為基礎(chǔ)的糧食調(diào)控制度得以基本建立。
財政部財科所一份報告指出，中國糧食調(diào)控制度有幾個特點，一是價格支持政策成為補貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施；二是政策性補貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對農(nóng)民直接補貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式；三是農(nóng)業(yè)補貼總額和支持水平大幅度提高；四是農(nóng)民負擔(dān)大幅度減輕。
但結(jié)合實踐經(jīng)驗來看，這套體系仍存在一系列亟須調(diào)整的地方。
首先，由于中國的農(nóng)業(yè)補貼分散到每個農(nóng)民身上的數(shù)量有限，已經(jīng)出現(xiàn)了“中央當(dāng)投入、農(nóng)民當(dāng)收入、地方當(dāng)負擔(dān)”現(xiàn)象。
以2011年三項糧食直補為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤的30%，在農(nóng)民收入中，補貼收入已占到了總收入的8%。
其中矛盾在于：中央對農(nóng)業(yè)的補貼本意是希望農(nóng)民將其投入生產(chǎn)，改進生產(chǎn)設(shè)施，但后者則將這筆錢徹底當(dāng)作其收入來源，他們依然沿用過去的生產(chǎn)方式，并不用補貼購買農(nóng)資和進行生產(chǎn)投入，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本因此并未得到降低。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任宋洪遠指出，造成這一局面的主要原因是“良種補貼與良種脫鉤，種糧補貼與糧食生產(chǎn)脫鉤”。
因為補貼在全國范圍內(nèi)進行平均，糧食主產(chǎn)區(qū)并未因多產(chǎn)糧食而獲得更多的額外補貼，故其積極性受到了相當(dāng)大程度的影響。“我希望種糧食能夠有尊嚴，但現(xiàn)在往往因為不出政績，讓人感覺不到這種尊嚴。”在最近一次農(nóng)業(yè)會議上，東北一位主管糧食生產(chǎn)的副省長表示。
近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調(diào)控機制的不斷強化，糧食市場政策化還出現(xiàn)了明顯的負面溢出效應(yīng)。
所謂糧食市場政策化，是指2004年糧食流通體制市場化改革以來，政府通過實施最低收購價、臨時收儲、政策性收儲糧食拍賣等市場干預(yù)政策，掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應(yīng)主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，形成了政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場基本走向的格局。
自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購價格，如此則向市場發(fā)出了強烈的托底信號，市場亦因此逐步形成了糧價只漲不跌的預(yù)期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理也因此日益增強，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。
一般而言，進入1月后，本應(yīng)是農(nóng)民集中售糧高峰期，由于有臨時收儲和補貼收購等托市政策托底，農(nóng)民預(yù)期玉米價格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機而售，售糧進展緩慢，導(dǎo)致市場供應(yīng)不足，而加工企業(yè)抬價收購，又助長了農(nóng)民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。
此舉“不僅不利于推進糧食市場化改革，而且對糧食行業(yè)發(fā)展和競爭力提升形成嚴峻挑戰(zhàn)”。國研中心研究員程國強稱。
政策調(diào)整“在路上”
諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關(guān)鍵期。《財經(jīng)》記者獲悉，2013年糧食調(diào)控等的改革步伐可能加速。
目前得到普遍認同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補貼增幅不低于財政收入增幅，農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應(yīng)從目前的5%逐步提高到8%，將補貼空間用到最足；優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)，補貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對象；農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴峻，應(yīng)考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補貼的政策體系當(dāng)中。
也有學(xué)者明確指出：糧價調(diào)控的根本著眼點應(yīng)該是讓中國的糧食生產(chǎn)具備核心競爭力。目前的一系列調(diào)控政策大多僅有臨時性效果，缺乏明確的核心政策導(dǎo)向。
發(fā)改委相關(guān)官員向《財經(jīng)》記者透露，為了緩解上述糧價調(diào)控中的難題，目前正在研究通過兩項較有“突破性”進展的調(diào)控政策。
其一，為了鼓勵主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補償機制正在研究制定之中。目前的政策框架設(shè)定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對調(diào)出地區(qū)進行補貼，也由銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)進行補償。
“非議不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進行的。”上述官員稱。
除此之外，另外一個有望于今年提上議事日程的，是進行糧食價格形成體制的調(diào)整。可能的方案之一，是建立目標(biāo)價格制度，實施差價補貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。
所謂目標(biāo)價格制度，指的是國家或某一地區(qū)綜合一定時期內(nèi)種植成本的實際增長和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價格。
以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心提出的大豆目標(biāo)價格補貼制度為例：如果市場價格低于目標(biāo)價格，按兩者的價差核定補貼額，由政府直接補貼給農(nóng)民；如市場價格高于目標(biāo)價格，則不啟動。
這種補貼制度，是在糧食購銷放開、價格由市場形成的前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲等對市場進行直接價格干預(yù)的政府定價形式。
其好處為，目標(biāo)價格通過直接補貼給農(nóng)民，間接作用于市場，是對市場價格的間接調(diào)控，有利于避免市場價格信號的扭曲和失真。
但這項改革的難度并不小。“對目標(biāo)價格進行補貼，涉及到一系列體制性變革”，相關(guān)研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標(biāo)價格如何確立。其次則是如何測算農(nóng)民接受補貼的范圍和強度。是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進行補貼，現(xiàn)在尚無定論。
不管以何種標(biāo)準(zhǔn)進行補貼，目前都存在著一定的技術(shù)難度。因為農(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬。
可能的方案之一，是通過衛(wèi)星遙感技術(shù)進行測算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補貼包干到省，由其來發(fā)放補貼。
知悉情況的人士向《財經(jīng)》記者表示：因補貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴重。所以相關(guān)決策部門在進行改革時往往比較慎重，對于任何相關(guān)政策的進展速度，不應(yīng)過分樂觀。
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根據(jù)國務(wù)院有關(guān)批示精神，2014年國家繼續(xù)在東北
