慧通綜合報道：

提要：
3月20日，國內成品油價格再次上調，北京、上海等大城市的汽柴油價格超過8元/升，國內油價開始進入8元時代。而在2005年中旬，國內油價還不到4元，不到7年時間就實現(xiàn)翻番，如果和同期通貨膨脹指數(shù)相比，油價的漲幅顯然大大超前。

3月19日，國家發(fā)改委宣布汽柴油價格每噸提高600元，此次調價之后，北京、上海等大城市的汽柴油零售價突破8元/升，國內油價開始進入“8元時代”。

中國油價的國際比較
國內油價的節(jié)節(jié)攀升讓很多消費者心生不滿，一個經(jīng)常被援引的例子是，美國汽油平均價格經(jīng)過匯率和計量單位的換算之后，大約為7元/升，中國汽油價格已經(jīng)超過了8元/升，比美國還貴，所以結論就是中國的油價明顯偏貴。

中國油價到底處于什么樣的價格水平，僅僅和美國相比并不能得出一個全面客觀的結論。首先是因為不同國家間由于匯率和成本等因素，即使是同樣的商 品，價格也會相差很多，即使是麥當勞(微博)的巨無霸漢堡包，在不同國家間的價格也并不相同，不同國家間的油價更是千差萬別。

其次，不同國家間油價的高低，主要和 這個國家石油豐富程度有關，一般而言，主要產(chǎn)油國的成品油零售價處于較低水平，比如委內瑞拉的汽油價格約合每升0.3元人民幣，其他如沙特、伊朗、科威 特、卡塔爾等國家的成品油零售價格都很低，這些國家的成品油價格遠低于國際市場原油價格，主要靠政府進行高額財政補貼，而價格較高的國家主要集中在歐洲和 日本，油價基本上都在每升10元到15元之間，美國油價在世界范圍內處于中等偏下，中國油價屬于中等水平。如果和“金磚國家”相比，中國油價高于印度和俄 羅斯，低于巴西和南非。

最重要的一點還在于，每個國家的油價形成機制并不相同，油價中包含的內容尤其是稅負水平差別很大，稅負水平的高低，是不同國家成品油零售價格差 異的主要原因。在主要石油進口國中，美國的稅率較低，稅負占零售價格的比重約為12%，其余大部分石油資源匱乏的國家，為了抑制消費者對石油資源的過度使 用，減少能源消耗，通常會對成品油價格征收較高的稅負，歐洲、日本和韓國屬于高稅負國家，稅收占零售價格的比重在40%到60%之間，稅收是政府引導石油 消費的重要手段。

從稅負的角度來看，中國油價的稅負水平居中，稅負占零售價格的比重約為30%，以汽油價格為例，目前我國1升汽油的價格中包含1元的消費 稅，17%的增值稅，7%的城市建設稅以及3%的教育費附加稅等。

中國油價雖然創(chuàng)下歷史新高，但如果放在全球范圍內來看，客觀而言，中國還算不上高油價國家。但是油價之所以引發(fā)社會公眾的諸多抱怨，原因在于國 內油價形成機制的缺陷，在很多人看來有失透明和公平，尤其是大量有車一族的中產(chǎn)階層，對目前的油價機制最為不滿，當油價較低時，中國石油(9.69,-0.02,-0.21%)和中國石化(7.19,0.06,0.84%)可以煉 油業(yè)務虧損為由申請巨額國家財政補貼，而當油價過高時，農(nóng)民等困難群體也可以享受補貼，唯有具備一定話語能力的中產(chǎn)階層要直面油價漲跌，所以對于油價的變 化也就格外敏感。

另外，中國成品油的絕對價格在全球范圍內雖然并不算高，和歐洲、日本等高油價國家相比還有相當距離，但是如果和人均收入水平相對應，中國的油價其實已經(jīng)超過了這些國家，因為這些發(fā)達國家的人均收入水平數(shù)倍于中國，但油價和中國相比不會超過一倍。

那么，中國是否可以實行美國的低油價政策？通常而言，原油進口依存度高的國家，通常都會設置較高的稅率來限制消費，尤其是上世紀70年代的石油 危機后，歐洲和日本開始推行高消費稅率，既減少對石油的依賴程度，同時又可以實現(xiàn)節(jié)能減排。

自1973年第一次石油危機爆發(fā)以來，歐洲和日本的經(jīng)濟快速增 長，但是石油年消費量卻大幅下降，其中較高的石油消費稅功不可沒。

美國的原油進口依存度高達54%，但是為何選擇了一條和歐洲、日本不同的道路，實行較低的油價？其中一個很重要的原因在于，美國政府耗費了大量 納稅人的金錢，在全球不遺余力地維護美國的石油利益，對于美國民眾而言，在付出了大量金錢甚至生命的代價之后，如果得到的回報只是在國內消費高價油，那 么，美國在海外為石油利益采取的各種措施包括軍事行動等，就無法得到納稅人的支持。

所以，美國實施低油價政策，很大程度上是對納稅人的回報，如果算上為維 護石油利益在海外的巨額付出，美國也很難算得上是一個低油價國家。以此來看，除了美國之外，全球沒有第二個國家可以效仿美國的低油價政策。

對于中國而言，無論是美國的低油價政策，還是歐洲的高油價政策，都不適合中國國情。低油價政策對于中國的弊端在于，中國還處于工業(yè)化和城市化的 快速發(fā)展階段，對于石油有著極大的需求。

尤其是進入21世紀以來，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，由于中國的經(jīng)濟增長方式較為粗放，單位GDP能耗遠遠超過發(fā)達國 家，經(jīng)濟發(fā)展對于石油的消耗量相當驚人，我國成品油消費量從2000年的1.1億噸上升到2.43億噸，年均增幅7.5%，石油對外依存度由2000年的30%上升至2011年的56%。

如果我國實行低油價政策，則相當于變相鼓勵石油消費，隨著我國經(jīng)濟規(guī)模越來越大，已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，而且經(jīng)濟的快速增長還將持續(xù)較長時間，未來對外石油需求和依存度還將不斷上升，通過價格手段可以合理引導消費，減輕中國經(jīng)濟對于海外石油的過度依賴。

歐洲和日本為代表的高油價政策同樣也不適合中國，這會在源頭上引發(fā)通貨膨脹，而通貨膨脹一直是中國經(jīng)濟的大敵，連豬肉漲價都可以在國內引發(fā)一場通貨膨脹，高油價的沖擊力也就可以想象。所以，在可持續(xù)發(fā)展和通貨膨脹之間，中國的油價只能在平衡木上艱難行走。

艱難的平衡
我國的成品油定價機制歷經(jīng)多次改革，從過去的完全行政定價逐步向市場化過渡。目前的價格形成機制是2008年12月國務院頒布的《成品油價稅費 改革方案》，并依照發(fā)改委于2009年5月發(fā)布的《石油價格管理辦法(試行)》做進一步調整后的方案。

應該說，相比過去的完全行政定價，目前的價格形成機 制已有進步，但是因為仍然屬于半行政和半市場化的狀態(tài)，所以依然存在不少問題。

目前成品油定價機制的弊端在于，既非完全的行政化，又非完全的市場化，所以往往導致價格主管部門兩頭不討好，無論是上游石油企業(yè)，還是下游消費 者，最終對油價都不滿意。

當國際市場原油價格下跌之后，如果發(fā)改委沒有及時下調國內油價，社會公眾就會指責發(fā)改委偏袒“兩桶油”；如果國際市場原油價格上 漲，而發(fā)改委沒有及時上調國內油價，“兩桶油”就會借壟斷力量在市場上制造油荒，輕則影響社會公眾的出行便利，重則影響正常的經(jīng)濟生產(chǎn)活動。

作為價格主管部門，發(fā)改委一直為平衡各方利益而疲于應付。以本次調價來看，盡管很多社會公眾在抱怨油價上漲過快，但在發(fā)改委看來，此次油價上調 幅度其實還不夠大，政府控制了油價上調的幅度，并且延后了油價上調的時間。

從絕對數(shù)量來看，本次調價600元/噸的漲幅百分比來看，2009年的幾次漲幅 均超過此次，按照此次提價600元來計算，汽油的漲幅約為7%，柴油漲幅約為7.8%，2009年的幾次油價上調幅度分別為8%和10%左右。

根據(jù)現(xiàn)行成品油價格形成機制，當國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應調整國內成品油價格。自從今年2月8日上調成 品油價格之后，國際市場油價繼續(xù)大幅上漲，目前漲幅已經(jīng)超過10%，發(fā)改委有關負責人表示，如果完全和國際油價漲幅接軌，這次國內成品油價格應該上漲700元/噸，而不是600元。

此次油價之所以上漲600元而不是700元，主要還是為了盡量平衡各方利益，避免油價過快上漲帶來更大的沖擊，其政策依據(jù)來自2009年出臺的 《石油價格管理辦法》，當國際市場原油價格低于每桶80美元時，國內成品油價格按正常加工利潤率計算；高于每桶80美元時，開始扣減加工利潤率，直至按加 工零利潤計算成品油價格；高于每桶130美元時，按照兼顧生產(chǎn)者、消費者利益，保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行的原則，采取適當財稅政策保證成品油生產(chǎn)和供應，汽、 柴油價格原則上不提或少提。

也就是說，當原油價格在80美元以下時，以中石油和中石化為代表的煉化企業(yè)擁有最好的加工利潤，而目前國際原油價格在80美元 至130美元之間，對于國內石油煉化企業(yè)，現(xiàn)有的成品油價格意味著加工利潤其實已經(jīng)被扣減，如果將來國際原油價格上漲到130美元以上，國內成品油價格雖 然會跟隨上漲，但上漲幅度將不包括煉化企業(yè)的加工利潤。

盡管政策似乎傾向于保護消費者，但問題的關鍵在于石油企業(yè)的成本并不公開透明，如果原油全部從國外進口，那么石油企業(yè)的成本比較透明，但由于我 國還有將近一半的原油屬于國產(chǎn)，所以石油企業(yè)的成本的加工利潤也就很難測算，除非石油企業(yè)自己公開披露。

所以，此次油價上調之后，發(fā)改委雖然表示已經(jīng)控制 了價格漲幅，但公眾對此也并不領情。但對于“兩桶油”而言，目前的成品油價格似乎也的確很難保證其煉化業(yè)務的利潤，從股市的反應來看，發(fā)改委宣布油價上調 之后，中石油和中國石化的A股股價不漲反跌，顯示出市場并沒有將此理解為“兩桶油”的利好。

如果按照國際投行的測算，成品油價格需要再上調每噸400元， 國內石油公司的煉化業(yè)務才能實現(xiàn)盈利。按照“兩桶油”的業(yè)績報告，中石油與中石化去年前三季度煉油業(yè)務分別虧損415億元和231億元，不過，如果算上原 油開采銷售等其他業(yè)務，這兩家公司在去年三季度依然盈利407億元和214億元。

自從今年2月8日發(fā)改委上調油價之后，由于國際油價繼續(xù)快速上漲，2月24日，國際市場三種原油連續(xù)22個工作日移動平均價格的上漲幅度已經(jīng)超 過4%。發(fā)改委延后了將近一個月才宣布調價，除了因為“兩會”需要保持油價穩(wěn)定等考量之外，更主要的因素在于農(nóng)村春耕在即，如果發(fā)改委再不上調油價，煉化 企業(yè)的積極性和開工率將無法得到保證，市場可能會再度出現(xiàn)油荒，影響春耕的順利進行，進而對糧食豐產(chǎn)形成挑戰(zhàn)。

盡管發(fā)改委已經(jīng)延遲了調價的時間，控制了漲價的幅度，但消費者對此似乎也并不滿意，油價宣布上調之后，社會公眾依然怨聲四起，認為目前的成品油 定價機制明顯傾向石油企業(yè)。

從歷次成品油調價來看，國際市場原油價格上漲時，國內成品油價格總是跟漲，而國家原油價格下跌時，國內成品油價格并不及時跟 跌，2009年以來，我國成品油價格上漲12次，下調僅有5次。

形成這種現(xiàn)象的原因，一方面是因為國際油價處于上升通道，漲多跌少，另外一方面，國內成品 油價格機制，也在客觀上也給價格主管部門很大的操作空間。

當國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應調整國內成品油價格。這一規(guī)則意味著，如果國際油價出現(xiàn)短期暴跌，只要沒有 達到22個工作日，國內成品油就沒有調價的必要。

另外，即使達到了22個工作日，“可相應調整”這一規(guī)則也意味著成品油調價并非自動觸發(fā)，而是由發(fā)改委進 行自主選擇，既可以選擇立即調價，也可以選擇延后調價。所以，我國的成品油定價機制雖看似向市場化方向改進，但仍有相當程度的行政化色彩。

遙不可及的市場化
全球的成品油定價主要有三種形式：一是市場化定價模式，以美國為代表的發(fā)達國家基本上都是市場化定價；二是政府定價模式，主要是一些富油國，通過高額政府補貼來實行低油價政策；三是中間道路，既有市場化成分，政府也參與定價過程，中國屬于此類。

目前我國半行政半市場化的油價機制屢遭詬病，從官方到民間都在呼吁進一步市場化改革。官方的最新表態(tài)是，今年3月22日，國務院下發(fā)《國務院批 轉發(fā)展改革委關于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》。

通知稱，國務院同意發(fā)改委《關于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，其中重 點提道：“深化成品油價格市場化改革，擇機推出改革方案。”

但是，假如我國成品油市場實行完全的市場化機制，將油價徹底交給市場決定，結果又會如何？近期也有部分官方人士表示出類似的想法，國家發(fā)改委有關官員表示，成品油定價機制的市場化改革思路是，當國際油價低于130美元時，成品油定價權交給三大石油公司自主定價。

如果我國成品油定價機制實行完全市 場化，恐怕情況會更加糟糕，因為我國石油市場被三大石油公司高度壟斷，如果行政之手完全退出，帶來的不會是理想中的市場化，更可能的局面是壟斷化，屆時消 費者將處于更加弱勢的地位。

美國成品油定價機制的市場化程度最高，前提條件是其成品油市場處于充分競爭狀態(tài)，成品油供應方有?？松梨?、殼牌、BP、太陽石油公司等30多 家公司，而在零售終端的競爭更加激烈，美國的加油站數(shù)量高達十幾萬座，其中超過60%是獨立加油站。

從我國的情況來看，在成品油市場的零售終端，我國民營 資本和外資都可以進入，我國共有加油站95571家，其中民營加油站44005家，約占全國總數(shù)的46%。

從表面上來看，成品油終端市場似乎也處于充分競 爭狀態(tài)，但由于上游油源被大公司壟斷，所以民營加油站數(shù)量雖多，但在市場競爭中處于明顯弱勢，民營加油站屢屢出現(xiàn)被斷油的窘境，正是市場壟斷力量的體現(xiàn)。

如果要從根源上改變定價機制的不合理之處，最重要的還是要破除市場壟斷。2010年，國務院出臺鼓勵民間資本的“新36條”，其中第8條明確提 出：“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設。支持民間資本進入油氣勘探開發(fā)領域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。支持民間資本參股建設原油、天然氣、成 品油的儲運和管道輸送設施及網(wǎng)絡。”盡管在政策層面并無障礙，但民營資本進入壟斷領域在現(xiàn)實中卻經(jīng)常遭遇透明的天花板，原因還是在于利益集團的強大。

如果 要從根本上破除成品油市場的壟斷格局，首先還是要扶持更多的市場主體，形成充分競爭的市場條件，逐步放開民營資本進入成品油的儲運和和管道輸送設施及網(wǎng) 絡，進而向更上游突破。但是，破除壟斷還是一個相當漫長的過程，對于中短期而言，遠水難解近渴。

我國成品油的定價機制之所以難以完全實現(xiàn)市場化，除了“兩桶油”的壟斷地位難除給市場化帶來很大障礙，另外一個很重要的因素和政府在我國經(jīng)濟運 行中扮演的角色有關。

經(jīng)過多年改革開放之后，我國的市場化程度已經(jīng)相當高，但在很多關鍵領域還是管制經(jīng)濟，尤其是水、電、油、氣等重要的資源品價格，盡管 幾乎每年的《政府工作報告》中都要提及資源品價格改革，但現(xiàn)實情況是這些領域的市場化改革一直進展緩慢。

這其中一個很重要的原因在于政府擔心這些領域的價格一旦失控，將會對抑制通貨膨脹形成巨大沖擊。在中國經(jīng)濟的格局中，通貨膨脹向來占有相當大的 分量。

一旦某種商品的價格漲幅開始沖擊民生，行政之手就會顯現(xiàn)，且不論水、電、油、氣這些資源品，即使是小到菜價大到房價，也避免不了行政之手的干預。這 種“短期有效長期有害”的干預政策雖然一直備受爭議，但在中國經(jīng)濟運行中還將持續(xù)很長時間。所以，對于成品油市場，無論定價機制如何改革，最終也不會形成 完全市場化的方案。

定價機制的改良
國內石油市場現(xiàn)有壟斷格局短時間內難以破除，加之政府對資源品價格的習慣性管制，所以，我國成品油價格形成機制短期之內無法實現(xiàn)完全的市場化，更現(xiàn)實的路徑是對現(xiàn)有方案進行改良。

目前我國成品油價格形成機制來自2009年5月，發(fā)改委發(fā)布的《石油價格管理辦法(試行)》，其中最核心的一條是：當國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應調整國內成品油價格。雖然只是很簡短的一句話，其中至少有4個關鍵詞可以調整改進。

第一個關鍵詞是“國際市場原油”。眾所周知，國際市場原油有多個價格指標，美國紐約商品交易所的西德克薩斯輕質原油期貨、英國倫敦洲際交易所的 布倫特原油期貨在國際市場上最具影響力，其余主要指標還有新加坡、鹿特丹和迪拜等等。

我國成品油定價體系歷經(jīng)變動，歷史上曾經(jīng)和不同指標掛鉤，2000年 曾經(jīng)參照新加坡，2001年參照新加坡、鹿特丹和紐約三地油價，2007年參照布倫特、迪拜和米納斯三地油價。

目前我國油價到底和哪個指標掛鉤，發(fā)改委的《石油價格管理辦法(試行)》并沒有公開明示，市場普遍猜測是北海布倫特、中東迪拜以及印尼辛塔三地 原油價格，而作為世界主要原油價格指標之一，紐約輕質原油期貨價格指數(shù)并沒有包含在內。

而近年來，布倫特原油期貨價格和紐約輕質原油期貨價格之間的差價逐 漸拉大，前者的價格高出后者20%左右，所以，如果我國成品油定價機制能夠納入紐約原油期貨價格作為參照系數(shù)，價格也會有所降低。

第二個關鍵詞是“22個工作日”。22個工作日，基本上也就是一個月的時間。由于國際油價變動頻繁，以一個月時間作為調價周期，往往使得國內油 價變動滯后，比如今年2月8日發(fā)改委年內首次上調油價之后，僅僅過了半個月，2月24日，國際市場原油價格的漲幅就已經(jīng)超過了4%，按照現(xiàn)有定價機制，調 價窗口至少還需要等待半個月時間。

而事實上，最終調價時間遲至3月20日。以現(xiàn)有國際市場原油價格的變動頻率，22個工作日顯然太久，所以，對于目前油價 形成機制改革的呼聲中，意見最為一致的是縮短調整時間，比如從22個工作日縮短至10個工作日，甚至更短。

第三個關鍵詞是“4%”?，F(xiàn)有定價機制為何會以4%作為調價依據(jù)，其實并沒有很充分的理由，如果從盡可能和國際接軌的角度來看，4%的變動幅度還應該下調，比如2%，甚至更小。

第四個關鍵詞是“可相應調整”，這也是定價機制中最核心的一條，決定了現(xiàn)有的成品油機制屬于市場化還是行政化。“可相應調整”，而不是“必須調 整”，意味著何時調價以及調價多少，其決定權最終掌握在發(fā)改委手中，也就注定了成品油定價機制從根本上還是行政定價而非市場定價。

所以，無論22個工作日 是否縮短至10個工作日，還是4%的變動幅度減少為2%，這些改變都無法從根本上解決定價機制的核心問題。因為無論是“22個工作日”還是“4%”，這些 數(shù)字對于油價調整并非絕對指標，只是參考系數(shù)，發(fā)改委調整油價，通常都是在權衡各方利益之后再做出調價決定，并非每次一達到調價條件就立即調價，比如這一 次上調價格，就已經(jīng)比預期的延遲了很久。

所以，即使將來將調整時間縮短至10個工作日，發(fā)改委同樣可以視需求而決定最終的調整時間，與現(xiàn)有機制相比不會有 實質性改變，除非是將現(xiàn)有的調整機制變成自動觸發(fā)，只要達到條件要求，油價就自動調整，而不是由發(fā)改委來決定調價時間和幅度。

另外，由于成品油調價時間由發(fā)改委決定，而不是自動觸發(fā)，國際油價在達到了“22+4%”的條件之后，國內成品油調價窗口已經(jīng)打開，但是發(fā)改委 通常都不在第一時間調價，這就給市場炒作帶來很大的空間，因為市場預期調價只是時間問題，很多投機商就會提前大量囤油，嚴重時會造成市場上形成短時間的油 荒。

雖然成品油實現(xiàn)完全的市場化暫時難以實現(xiàn)，但現(xiàn)有的定價機制仍有大量改進空間，尤其是政府的角色定位，在成品油定價機制中應該扮演監(jiān)管者而非價格制定者，否則就會永遠夾在消費者和“兩桶油”之間左右為難。

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