慧通綜合報道:
提要:
3月20日,國內成品油價格再次上調,北京、上海等大城市的汽柴油價格超過8元/升,國內油價開始進入8元時代。而在2005年中旬,國內油價還不到4元,不到7年時間就實現(xiàn)翻番,如果和同期通貨膨脹指數(shù)相比,油價的漲幅顯然大大超前。
3月19日,國家發(fā)改委宣布汽柴油價格每噸提高600元,此次調價之后,北京、上海等大城市的汽柴油零售價突破8元/升,國內油價開始進入“8元時代”。
中國油價的國際比較
國內油價的節(jié)節(jié)攀升讓很多消費者心生不滿,一個經(jīng)常被援引的例子是,美國汽油平均價格經(jīng)過匯率和計量單位的換算之后,大約為7元/升,中國汽油價格已經(jīng)超過了8元/升,比美國還貴,所以結論就是中國的油價明顯偏貴。
中國油價到底處于什么樣的價格水平,僅僅和美國相比并不能得出一個全面客觀的結論。首先是因為不同國家間由于匯率和成本等因素,即使是同樣的商 品,價格也會相差很多,即使是麥當勞(微博)的巨無霸漢堡包,在不同國家間的價格也并不相同,不同國家間的油價更是千差萬別。
其次,不同國家間油價的高低,主要和 這個國家石油豐富程度有關,一般而言,主要產(chǎn)油國的成品油零售價處于較低水平,比如委內瑞拉的汽油價格約合每升0.3元人民幣,其他如沙特、伊朗、科威 特、卡塔爾等國家的成品油零售價格都很低,這些國家的成品油價格遠低于國際市場原油價格,主要靠政府進行高額財政補貼,而價格較高的國家主要集中在歐洲和 日本,油價基本上都在每升10元到15元之間,美國油價在世界范圍內處于中等偏下,中國油價屬于中等水平。如果和“金磚國家”相比,中國油價高于印度和俄 羅斯,低于巴西和南非。
最重要的一點還在于,每個國家的油價形成機制并不相同,油價中包含的內容尤其是稅負水平差別很大,稅負水平的高低,是不同國家成品油零售價格差 異的主要原因。在主要石油進口國中,美國的稅率較低,稅負占零售價格的比重約為12%,其余大部分石油資源匱乏的國家,為了抑制消費者對石油資源的過度使 用,減少能源消耗,通常會對成品油價格征收較高的稅負,歐洲、日本和韓國屬于高稅負國家,稅收占零售價格的比重在40%到60%之間,稅收是政府引導石油 消費的重要手段。
從稅負的角度來看,中國油價的稅負水平居中,稅負占零售價格的比重約為30%,以汽油價格為例,目前我國1升汽油的價格中包含1元的消費 稅,17%的增值稅,7%的城市建設稅以及3%的教育費附加稅等。
中國油價雖然創(chuàng)下歷史新高,但如果放在全球范圍內來看,客觀而言,中國還算不上高油價國家。但是油價之所以引發(fā)社會公眾的諸多抱怨,原因在于國 內油價形成機制的缺陷,在很多人看來有失透明和公平,尤其是大量有車一族的中產(chǎn)階層,對目前的油價機制最為不滿,當油價較低時,中國石油(9.69,-0.02,-0.21%)和中國石化(7.19,0.06,0.84%)可以煉 油業(yè)務虧損為由申請巨額國家財政補貼,而當油價過高時,農(nóng)民等困難群體也可以享受補貼,唯有具備一定話語能力的中產(chǎn)階層要直面油價漲跌,所以對于油價的變 化也就格外敏感。
另外,中國成品油的絕對價格在全球范圍內雖然并不算高,和歐洲、日本等高油價國家相比還有相當距離,但是如果和人均收入水平相對應,中國的油價其實已經(jīng)超過了這些國家,因為這些發(fā)達國家的人均收入水平數(shù)倍于中國,但油價和中國相比不會超過一倍。
那么,中國是否可以實行美國的低油價政策?通常而言,原油進口依存度高的國家,通常都會設置較高的稅率來限制消費,尤其是上世紀70年代的石油 危機后,歐洲和日本開始推行高消費稅率,既減少對石油的依賴程度,同時又可以實現(xiàn)節(jié)能減排。
自1973年第一次石油危機爆發(fā)以來,歐洲和日本的經(jīng)濟快速增 長,但是石油年消費量卻大幅下降,其中較高的石油消費稅功不可沒。
美國的原油進口依存度高達54%,但是為何選擇了一條和歐洲、日本不同的道路,實行較低的油價?其中一個很重要的原因在于,美國政府耗費了大量 納稅人的金錢,在全球不遺余力地維護美國的石油利益,對于美國民眾而言,在付出了大量金錢甚至生命的代價之后,如果得到的回報只是在國內消費高價油,那 么,美國在海外為石油利益采取的各種措施包括軍事行動等,就無法得到納稅人的支持。
所以,美國實施低油價政策,很大程度上是對納稅人的回報,如果算上為維 護石油利益在海外的巨額付出,美國也很難算得上是一個低油價國家。以此來看,除了美國之外,全球沒有第二個國家可以效仿美國的低油價政策。
對于中國而言,無論是美國的低油價政策,還是歐洲的高油價政策,都不適合中國國情。低油價政策對于中國的弊端在于,中國還處于工業(yè)化和城市化的 快速發(fā)展階段,對于石油有著極大的需求。
尤其是進入21世紀以來,隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展,由于中國的經(jīng)濟增長方式較為粗放,單位GDP能耗遠遠超過發(fā)達國 家,經(jīng)濟發(fā)展對于石油的消耗量相當驚人,我國成品油消費量從2000年的1.1億噸上升到2.43億噸,年均增幅7.5%,石油對外依存度由2000年的30%上升至2011年的56%。
如果我國實行低油價政策,則相當于變相鼓勵石油消費,隨著我國經(jīng)濟規(guī)模越來越大,已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體,而且經(jīng)濟的快速增長還將持續(xù)較長時間,未來對外石油需求和依存度還將不斷上升,通過價格手段可以合理引導消費,減輕中國經(jīng)濟對于海外石油的過度依賴。
歐洲和日本為代表的高油價政策同樣也不適合中國,這會在源頭上引發(fā)通貨膨脹,而通貨膨脹一直是中國經(jīng)濟的大敵,連豬肉漲價都可以在國內引發(fā)一場通貨膨脹,高油價的沖擊力也就可以想象。所以,在可持續(xù)發(fā)展和通貨膨脹之間,中國的油價只能在平衡木上艱難行走。
艱難的平衡
我國的成品油定價機制歷經(jīng)多次改革,從過去的完全行政定價逐步向市場化過渡。目前的價格形成機制是2008年12月國務院頒布的《成品油價稅費 改革方案》,并依照發(fā)改委于2009年5月發(fā)布的《石油價格管理辦法(試行)》做進一步調整后的方案。
應該說,相比過去的完全行政定價,目前的價格形成機 制已有進步,但是因為仍然屬于半行政和半市場化的狀態(tài),所以依然存在不少問題。
目前成品油定價機制的弊端在于,既非完全的行政化,又非完全的市場化,所以往往導致價格主管部門兩頭不討好,無論是上游石油企業(yè),還是下游消費 者,最終對油價都不滿意。
當國際市場原油價格下跌之后,如果發(fā)改委沒有及時下調國內油價,社會公眾就會指責發(fā)改委偏袒“兩桶油”;如果國際市場原油價格上 漲,而發(fā)改委沒有及時上調國內油價,“兩桶油”就會借壟斷力量在市場上制造油荒,輕則影響社會公眾的出行便利,重則影響正常的經(jīng)濟生產(chǎn)活動。
作為價格主管部門,發(fā)改委一直為平衡各方利益而疲于應付。以本次調價來看,盡管很多社會公眾在抱怨油價上漲過快,但在發(fā)改委看來,此次油價上調 幅度其實還不夠大,政府控制了油價上調的幅度,并且延后了油價上調的時間。
從絕對數(shù)量來看,本次調價600元/噸的漲幅百分比來看,2009年的幾次漲幅 均超過此次,按照此次提價600元來計算,汽油的漲幅約為7%,柴油漲幅約為7.8%,2009年的幾次油價上調幅度分別為8%和10%左右。
根據(jù)現(xiàn)行成品油價格形成機制,當國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時,可相應調整國內成品油價格。自從今年2月8日上調成 品油價格之后,國際市場油價繼續(xù)大幅上漲,目前漲幅已經(jīng)超過10%,發(fā)改委有關負責人表示,如果完全和國際油價漲幅接軌,這次國內成品油價格應該上漲700元/噸,而不是600元。
此次油價之所以上漲600元而不是700元,主要還是為了盡量平衡各方利益,避免油價過快上漲帶來更大的沖擊,其政策依據(jù)來自2009年出臺的 《石油價格管理辦法》,當國際市場原油價格低于每桶80美元時,國內成品油價格按正常加工利潤率計算;高于每桶80美元時,開始扣減加工利潤率,直至按加 工零利潤計算成品油價格;高于每桶130美元時,按照兼顧生產(chǎn)者、消費者利益,保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行的原則,采取適當財稅政策保證成品油生產(chǎn)和供應,汽、 柴油價格原則上不提或少提。
也就是說,當原油價格在80美元以下時,以中石油和中石化為代表的煉化企業(yè)擁有最好的加工利潤,而目前國際原油價格在80美元 至130美元之間,對于國內石油煉化企業(yè),現(xiàn)有的成品油價格意味著加工利潤其實已經(jīng)被扣減,如果將來國際原油價格上漲到130美元以上,國內成品油價格雖 然會跟隨上漲,但上漲幅度將不包括煉化企業(yè)的加工利潤。
盡管政策似乎傾向于保護消費者,但問題的關鍵在于石油企業(yè)的成本并不公開透明,如果原油全部從國外進口,那么石油企業(yè)的成本比較透明,但由于我 國還有將近一半的原油屬于國產(chǎn),所以石油企業(yè)的成本的加工利潤也就很難測算,除非石油企業(yè)自己公開披露。
所以,此次油價上調之后,發(fā)改委雖然表示已經(jīng)控制 了價格漲幅,但公眾對此也并不領情。但對于“兩桶油”而言,目前的成品油價格似乎也的確很難保證其煉化業(yè)務的利潤,從股市的反應來看,發(fā)改委宣布油價上調 之后,中石油和中國石化的A股股價不漲反跌,顯示出市場并沒有將此理解為“兩桶油”的利好。
如果按照國際投行的測算,成品油價格需要再上調每噸400元, 國內石油公司的煉化業(yè)務才能實現(xiàn)盈利。按照“兩桶油”的業(yè)績報告,中石油與中石化去年前三季度煉油業(yè)務分別虧損415億元和231億元,不過,如果算上原 油開采銷售等其他業(yè)務,這兩家公司在去年三季度依然盈利407億元和214億元。
自從今年2月8日發(fā)改委上調油價之后,由于國際油價繼續(xù)快速上漲,2月24日,國際市場三種原油連續(xù)22個工作日移動平均價格的上漲幅度已經(jīng)超 過4%。發(fā)改委延后了將近一個月才宣布調價,除了因為“兩會”需要保持油價穩(wěn)定等考量之外,更主要的因素在于農(nóng)村春耕在即,如果發(fā)改委再不上調油價,煉化 企業(yè)的積極性和開工率將無法得到保證,市場可能會再度出現(xiàn)油荒,影響春耕的順利進行,進而對糧食豐產(chǎn)形成挑戰(zhàn)。
盡管發(fā)改委已經(jīng)延遲了調價的時間,控制了漲價的幅度,但消費者對此似乎也并不滿意,油價宣布上調之后,社會公眾依然怨聲四起,認為目前的成品油 定價機制明顯傾向石油企業(yè)。
從歷次成品油調價來看,國際市場原油價格上漲時,國內成品油價格總是跟漲,而國家原油價格下跌時,國內成品油價格并不及時跟 跌,2009年以來,我國成品油價格上漲12次,下調僅有5次。
形成這種現(xiàn)象的原因,一方面是因為國際油價處于上升通道,漲多跌少,另外一方面,國內成品 油價格機制,也在客觀上也給價格主管部門很大的操作空間。
當國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時,可相應調整國內成品油價格。這一規(guī)則意味著,如果國際油價出現(xiàn)短期暴跌,只要沒有 達到22個工作日,國內成品油就沒有調價的必要。
另外,即使達到了22個工作日,“可相應調整”這一規(guī)則也意味著成品油調價并非自動觸發(fā),而是由發(fā)改委進 行自主選擇,既可以選擇立即調價,也可以選擇延后調價。所以,我國的成品油定價機制雖看似向市場化方向改進,但仍有相當程度的行政化色彩。
遙不可及的市場化
全球的成品油定價主要有三種形式:一是市場化定價模式,以美國為代表的發(fā)達國家基本上都是市場化定價;二是政府定價模式,主要是一些富油國,通過高額政府補貼來實行低油價政策;三是中間道路,既有市場化成分,政府也參與定價過程,中國屬于此類。
目前我國半行政半市場化的油價機制屢遭詬病,從官方到民間都在呼吁進一步市場化改革。官方的最新表態(tài)是,今年3月22日,國務院下發(fā)《國務院批 轉發(fā)展改革委關于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》。
通知稱,國務院同意發(fā)改委《關于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》,其中重 點提道:“深化成品油價格市場化改革,擇機推出改革方案。”
但是,假如我國成品油市場實行完全的市場化機制,將油價徹底交給市場決定,結果又會如何?近期也有部分官方人士表示出類似的想法,國家發(fā)改委有關官員表示,成品油定價機制的市場化改革思路是,當國際油價低于130美元時,成品油定價權交給三大石油公司自主定價。
如果我國成品油定價機制實行完全市 場化,恐怕情況會更加糟糕,因為我國石油市場被三大石油公司高度壟斷,如果行政之手完全退出,帶來的不會是理想中的市場化,更可能的局面是壟斷化,屆時消 費者將處于更加弱勢的地位。
美國成品油定價機制的市場化程度最高,前提條件是其成品油市場處于充分競爭狀態(tài),成品油供應方有??松梨?、殼牌、BP、太陽石油公司等30多 家公司,而在零售終端的競爭更加激烈,美國的加油站數(shù)量高達十幾萬座,其中超過60%是獨立加油站。
從我國的情況來看,在成品油市場的零售終端,我國民營 資本和外資都可以進入,我國共有加油站95571家,其中民營加油站44005家,約占全國總數(shù)的46%。
從表面上來看,成品油終端市場似乎也處于充分競 爭狀態(tài),但由于上游油源被大公司壟斷,所以民營加油站數(shù)量雖多,但在市場競爭中處于明顯弱勢,民營加油站屢屢出現(xiàn)被斷油的窘境,正是市場壟斷力量的體現(xiàn)。
如果要從根源上改變定價機制的不合理之處,最重要的還是要破除市場壟斷。2010年,國務院出臺鼓勵民間資本的“新36條”,其中第8條明確提 出:“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設。支持民間資本進入油氣勘探開發(fā)領域,與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。支持民間資本參股建設原油、天然氣、成 品油的儲運和管道輸送設施及網(wǎng)絡。”盡管在政策層面并無障礙,但民營資本進入壟斷領域在現(xiàn)實中卻經(jīng)常遭遇透明的天花板,原因還是在于利益集團的強大。
如果 要從根本上破除成品油市場的壟斷格局,首先還是要扶持更多的市場主體,形成充分競爭的市場條件,逐步放開民營資本進入成品油的儲運和和管道輸送設施及網(wǎng) 絡,進而向更上游突破。但是,破除壟斷還是一個相當漫長的過程,對于中短期而言,遠水難解近渴。
我國成品油的定價機制之所以難以完全實現(xiàn)市場化,除了“兩桶油”的壟斷地位難除給市場化帶來很大障礙,另外一個很重要的因素和政府在我國經(jīng)濟運 行中扮演的角色有關。
經(jīng)過多年改革開放之后,我國的市場化程度已經(jīng)相當高,但在很多關鍵領域還是管制經(jīng)濟,尤其是水、電、油、氣等重要的資源品價格,盡管 幾乎每年的《政府工作報告》中都要提及資源品價格改革,但現(xiàn)實情況是這些領域的市場化改革一直進展緩慢。
這其中一個很重要的原因在于政府擔心這些領域的價格一旦失控,將會對抑制通貨膨脹形成巨大沖擊。在中國經(jīng)濟的格局中,通貨膨脹向來占有相當大的 分量。
一旦某種商品的價格漲幅開始沖擊民生,行政之手就會顯現(xiàn),且不論水、電、油、氣這些資源品,即使是小到菜價大到房價,也避免不了行政之手的干預。這 種“短期有效長期有害”的干預政策雖然一直備受爭議,但在中國經(jīng)濟運行中還將持續(xù)很長時間。所以,對于成品油市場,無論定價機制如何改革,最終也不會形成 完全市場化的方案。
定價機制的改良
國內石油市場現(xiàn)有壟斷格局短時間內難以破除,加之政府對資源品價格的習慣性管制,所以,我國成品油價格形成機制短期之內無法實現(xiàn)完全的市場化,更現(xiàn)實的路徑是對現(xiàn)有方案進行改良。
目前我國成品油價格形成機制來自2009年5月,發(fā)改委發(fā)布的《石油價格管理辦法(試行)》,其中最核心的一條是:當國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時,可相應調整國內成品油價格。雖然只是很簡短的一句話,其中至少有4個關鍵詞可以調整改進。
第一個關鍵詞是“國際市場原油”。眾所周知,國際市場原油有多個價格指標,美國紐約商品交易所的西德克薩斯輕質原油期貨、英國倫敦洲際交易所的 布倫特原油期貨在國際市場上最具影響力,其余主要指標還有新加坡、鹿特丹和迪拜等等。
我國成品油定價體系歷經(jīng)變動,歷史上曾經(jīng)和不同指標掛鉤,2000年 曾經(jīng)參照新加坡,2001年參照新加坡、鹿特丹和紐約三地油價,2007年參照布倫特、迪拜和米納斯三地油價。
目前我國油價到底和哪個指標掛鉤,發(fā)改委的《石油價格管理辦法(試行)》并沒有公開明示,市場普遍猜測是北海布倫特、中東迪拜以及印尼辛塔三地 原油價格,而作為世界主要原油價格指標之一,紐約輕質原油期貨價格指數(shù)并沒有包含在內。
而近年來,布倫特原油期貨價格和紐約輕質原油期貨價格之間的差價逐 漸拉大,前者的價格高出后者20%左右,所以,如果我國成品油定價機制能夠納入紐約原油期貨價格作為參照系數(shù),價格也會有所降低。
第二個關鍵詞是“22個工作日”。22個工作日,基本上也就是一個月的時間。由于國際油價變動頻繁,以一個月時間作為調價周期,往往使得國內油 價變動滯后,比如今年2月8日發(fā)改委年內首次上調油價之后,僅僅過了半個月,2月24日,國際市場原油價格的漲幅就已經(jīng)超過了4%,按照現(xiàn)有定價機制,調 價窗口至少還需要等待半個月時間。
而事實上,最終調價時間遲至3月20日。以現(xiàn)有國際市場原油價格的變動頻率,22個工作日顯然太久,所以,對于目前油價 形成機制改革的呼聲中,意見最為一致的是縮短調整時間,比如從22個工作日縮短至10個工作日,甚至更短。
第三個關鍵詞是“4%”?,F(xiàn)有定價機制為何會以4%作為調價依據(jù),其實并沒有很充分的理由,如果從盡可能和國際接軌的角度來看,4%的變動幅度還應該下調,比如2%,甚至更小。
第四個關鍵詞是“可相應調整”,這也是定價機制中最核心的一條,決定了現(xiàn)有的成品油機制屬于市場化還是行政化。“可相應調整”,而不是“必須調 整”,意味著何時調價以及調價多少,其決定權最終掌握在發(fā)改委手中,也就注定了成品油定價機制從根本上還是行政定價而非市場定價。
所以,無論22個工作日 是否縮短至10個工作日,還是4%的變動幅度減少為2%,這些改變都無法從根本上解決定價機制的核心問題。因為無論是“22個工作日”還是“4%”,這些 數(shù)字對于油價調整并非絕對指標,只是參考系數(shù),發(fā)改委調整油價,通常都是在權衡各方利益之后再做出調價決定,并非每次一達到調價條件就立即調價,比如這一 次上調價格,就已經(jīng)比預期的延遲了很久。
所以,即使將來將調整時間縮短至10個工作日,發(fā)改委同樣可以視需求而決定最終的調整時間,與現(xiàn)有機制相比不會有 實質性改變,除非是將現(xiàn)有的調整機制變成自動觸發(fā),只要達到條件要求,油價就自動調整,而不是由發(fā)改委來決定調價時間和幅度。
另外,由于成品油調價時間由發(fā)改委決定,而不是自動觸發(fā),國際油價在達到了“22+4%”的條件之后,國內成品油調價窗口已經(jīng)打開,但是發(fā)改委 通常都不在第一時間調價,這就給市場炒作帶來很大的空間,因為市場預期調價只是時間問題,很多投機商就會提前大量囤油,嚴重時會造成市場上形成短時間的油 荒。
雖然成品油實現(xiàn)完全的市場化暫時難以實現(xiàn),但現(xiàn)有的定價機制仍有大量改進空間,尤其是政府的角色定位,在成品油定價機制中應該扮演監(jiān)管者而非價格制定者,否則就會永遠夾在消費者和“兩桶油”之間左右為難。
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